Cuma ORULLUOĞLU
Ankara Defterdarı
(Muhasebat Başkontrolörü)
1.Giriş
Bu çalışmada 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun (5018 Sayılı Kanun) 71 inci maddesinde düzenlenen ve bu maddeye dayanılarak yayımlanan Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik (Yönetmelik) ile detaylandırılan “Kamu Zararı”nın İdarece veya Sayıştay denetimleri üzerine idarece başlatılan incelemeler neticesinde tespit edilmesi üzerine, kamu idareleri tarafından yürütülmesi gereken “Kamu zararının değerlendirilmesi” işlemleri 5018 sayılı Kanun, Yönetmelik, diğer idari düzenlemeler, yargı kararları ve idari uygulamalar göz önünde bulundurularak analiz edilmeye, idari düzenleme ve uygulamada görülen noksanlıklar tespit edilerek çözüm önerileri geliştirilmeye çalışılacaktır.
Anahtar kelimeler: Kamu zararı, harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlisi, muhasebe yetkilisi, maaş mutemedi, üst yönetici, en üst yönetici, maddi hata, kamu zararının değerlendirilmesi.
2.Senaryo
A İlçesi Devlet Hastanesinde Maaş Mutemetliği yapan Memur (B) “Genel bütçeden maaş alan sözleşmeli personelin maaş bordrolarında; sözleşme ücretlerinin genel toplamını ve arttırılan bu tutar kadar “ele geçen” sütununda yer alan genel toplamı artırmak ve bu işlemden sonra düzenlenmesi gereken belgelerdeki tutarları da arttırılan bu tutara göre düzenlemek suretiyle fazla para talebinde bulunulmasına ve Hastanenin maaş sözleşmesinin bulunduğu bankadaki havuz hesabına fazla para aktarılmasına neden olmuştur. Havuz hesabına aktarılan bu fazla tutarları da kendi özel hesabına aktarmak suretiyle usulsüz işlemler gerçekleştirmiştir.
Fiilin niteliği: Maaş bordosunda yer alan sözleşme tutarlarının veya ele geçen sütununda yer alan ve personelin banka hesabına aktarılması gereken tutarların toplanması halinde genel toplam satırında yer alan tutarların başka bir işleme gerek kalmaksızın arttırıldığı sonucuna ulaşılabilmektedir.
Maaş ödemesine ilişkin belgelerde harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin imzaları yer almaktadır. Söz konusu ödeme emri belgesi ve eki belgeler muhasebe birimine (malmüdürlüğü) geldiğinde muhasebe işlem fişine bağlanmıştır. Muhasebe işlem fişi ile 325 Nakit Talep ve Tahsisleri Hesabı üzerinden arttırılmış tutarlara göre para talebinde bulunulduğu, Hastanenin banka maaş hesabına da bu fazla paranın aktarıldığı açıkça görülmektedir.
Kamu görevlileri; Bu usulsüz işlemlerin, fazla ve yersiz ödemelerin yapıldığı süreçte;
Bir Başhekim, Harcama Yetkilisi,
Bir Hastane Müdürü, Gerçekleştirme Görevlisi,
Bir Malmüdürü, Muhasebe Yetkilisi,
Kamu görevlisi olarak görev yapmışlardır.
İlgili; Kendisine fazla ve yersiz ödemede bulunulmasına neden olan (A) Hastane Maaş Mutemedi Memur (B)’dir.
Oluşan zarar ve zararın gerçekleşme tarihleri; Fazla ve yersiz ödeme tutarı 150.000,00 TL’dir. Bunun 50.000,00 TL’si 15.06.2021, 50.000,00 TL’si 15.09.2021 ve 50.000,00 TL’si de 15.10.2021 tarihinde yapılmıştır.
Diğer veriler;
Konuyu “Değerlendirme” işlemi ile sınırlı tutmak için oluşan zarar kamu zararı olarak dikkate alınmıştır.
Gerçekleştirilen işlemlerde en üst yöneticiler harcama yetkilisi değildir.
Çalışmamızda, Türk Ceza Kanununa göre “suç” ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre “disiplin” işlemleri ihmal edilmiştir.
Bu olay ve verilere göre cevaplanması gereken sorular.
Oluşan zarardan kimler sorumludur?
Kimler ne kadar tutardan sorumludur?
Oluşan zararın kamu zararı olup olmadığına kim karar verecektir?
Kamu zararı kararı alınırken (Değerlendirme işlemi yapılırken) sorumluların, ilgililerin, hukuk biriminin görüşlerine başvurulacak mıdır? Kimlerin görüşlerine başvurulacaktır?
En üst yönetici kamu zararını değerlendirirken neleri dikkate alacaktır?
Kamu zararı kararı ne kadar sürede alınacaktır? Bu süre ne zaman başlayacaktır? Bu süre içinde kamu zararı kararı alınamaz ise zarar ortadan kalkar mı? Karar vericilerin herhangi bir sorumluluğu gündeme gelir mi?
Aşağıdaki bölümlerde bu sorulara cevap aranarak kamu zararının değerlendirilmesi işlemi açıklanmaya çalışılacaktır.
3.Kamu Zararının Değerlendirilmesine İlişkin Yasal Düzenleme
Kamu zararına ilişkin yasal düzenleme 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesinde yer almaktadır. Ancak bu maddede kamu zararının “değerlendirilmesine” ilişkin bir hüküm bulunmamaktadır. 71 inci maddenin son fıkrası da “(Değişik son fıkra: 25/4/2007-5628/4 md.) Kamu zararının, bu zarara neden olan kamu görevlisinden veya diğer gerçek ve tüzel kişilerden tahsiline ilişkin usûl ve esaslar, Cumhurbaşkanı tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir.”, şeklindedir.
Görüldüğü gibi 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesinde kamu zararının “değerlendirmesine” ilişkin açık bir düzenleme yer almamaktadır. Kanun koyucu bu konudaki yetkiyi idari düzenlemeye bırakmıştır.
4.Kamu Zararının Değerlendirilmesine İlişkin İdari Düzenleme
Kamu zararına ilişkin genel idari düzenleyici işlem 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesinin son fıkrasında yer alan yetkiye dayanılarak Cumhurbaşkanı tarafından çıkarılan Kamu Zararının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliktir. Ayrıca her idare tarafından Kanun ve Yönetmelikte yer alan ilke ve esaslara göre birçok idari düzenleyici işlem (Yönerge, Tebliğ, usul ve esas, genel yazı …) yayınlanmıştır.
Yönetmeliğin “Kontrol, denetim veya inceleme sonucunda tespit edilen zararın değerlendirilmesi” başlıklı 7/A maddesinde;kontrol, denetim veya inceleme sonucunda tespit edilen zararın değerlendirilmesine yönelik düzenleme yer almaktadır. Bu maddede yer alan düzenlemeye göre kamu zararının değerlendirilmesi ile ilgili olarak;
Kamu zararının Yönetmeliğe eklenen “Değerlendirme Formu” üzerinden yapılacağı,
Değerlendirmenin idarece yapılan kontrol, denetim ve inceleme sonucunda tespit edilen kamu zararları için yapılacağı, mahkeme ilamları ile (Adli mahkemeler, idari mahkemeler ve Sayıştay ilamları) tespit edilip hükme bağlanan kamu zararları için doğal olarak “değerlendirme” işleminin yapılamayacağı,
Değerlendirme formunun “harcama birimi” tarafından düzenleneceği,
Değerlendirme formlarında harcama yetkilisinin görüşünün de yer alacağı,
Değerlendirme işleminin merkezde üst yöneticinin, taşrada ise idarenin taşrada bulunan en üst yöneticisi tarafından yapılacağı,
Üst yöneticiler ile en üst yöneticilerin gerek görmeleri halinde hukuk biriminin görüşüne, sorumluların (kamu zararına neden olan görevliler) ve/veya ilgililerin (kendisine fazla ve yersiz ödemede bulunulan kişi) bilgisine başvurabileceği,
Değerlendirme işleminin 60 gün içinde sonuçlandırılacağı,
Taşrada bulunan idarenin en üst yöneticisi ile harcama yetkilisi görevinin aynı kişide birleşmesi halinde değerlendirmenin, taşra biriminin bağlı olduğu merkezdeki ilgili harcama biriminin üst yöneticisi tarafından yapılacağı,
Taşrada en üst yönetici ile harcama yetkilisi görevinin aynı kişide birleştiği ancak tespit edilen zararın harcama yetkilisinin karar veya onayı ile meydana gelmediği durumlarda değerlendirmenin, taşrada bulunan en üst yönetici tarafından yapılacağı,
Kamu zararına ilişkin tespitlerin değerlendirilmesi sırasında;
- Kamu görevlilerinin mevzuata aykırı karar, işlem veya eyleminin var olup olmadığı,
- Mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemden bir kamu zararının doğup doğmadığı,
- Sorumlu ve ilgililerin belirlenip belirlenmediği,
- Kamu zararının; sorumlunun kusurundan (kasıt veya ihmalinden) kaynaklandığına ilişkin illiyet bağının kurulup kurulamadığı,
Hususlarının birlikte dikkate alınacağı,
Yapılan değerlendirme sonucunda, kamu zararının oluştuğuna karar verilmesi halinde Değerlendirme Formu ile zararın tespitine ilişkin belgelerin alacağı takibe yetkili birime gönderileceği,
Tespit edilen zararın, sorumlular ve/veya ilgililerce defaten ödenmesi veya ödeneceğinin yazılı olarak taahhüt edilmesi halinde söz konusu alacağın, yukarıdaki belirtilen işlemlere gerek kalmaksızın borç tahakkuk kaydının yaptırılarak tahsil edileceği,
Kontrol, denetim veya inceleme sonucunda tespit edilen zararın, yapılan değerlendirme sonucunda kamu zararı niteliği taşımamakla birlikte, tahsili gereken bir alacak olduğuna karar verilmesi halinde bu alacağın genel hükümlere göre takip ve tahsili yoluna gidileceği,
Yönetmeliğin “Kamu zararının Sayıştay tarafından tespiti” başlıklı 7/B maddesinde;
Sayıştay denetçileri tarafından yapılan denetim sonucunda, kamu zararına ilişkin hususları içeren ve bilgi amaçlı olarak üst yöneticiye gönderilen sorgulardan taşrayı ilgilendirenlerin mahalline gönderileceği,
İlgisine göre üst yönetici veya idarenin taşrada bulunan en üst yöneticisi tarafından gerek görülmesi halinde söz konusu sorguların ihbar kabul edilerek kontrol, denetim ve inceleme başlatabileceği, elde edilen sonucu “değerlendirmeye” tabi tutacakları,
Değerlendirme sonucuna göre kamu zararı veya kamu zararı niteliği taşımamakla birlikte tahsil edilmesi gereken bir alacak olduğuna karar verilmesi durumunda sorumlular ve/veya ilgililer hakkında takip ve tahsil işlemlerinin başlatılacağı,
Ayrıca, sorumlularla ilgili sürecin, 6085 sayılı Sayıştay Kanununa göre devam edeceği,
Hususlarına yer verilmiştir.
5.Senaryonun Yasal ve İdari Düzenlemelere Göre Analizi
5.1.Zararın İdareye Bildirimi
Kontrol, denetim ve inceleme sonucu tespit edilen kamu zararı, muhasebe kaydı, tebligat, takibat ve tahsilat işlemlerini temin için kamu zararına ilişkin tüm yazı, tutanak, rapor ve benzeri belgelerin ilgili kamu idarelerine gönderilmesi gerekmektedir. Burada geçen “ilgili kamu idaresi”nden kasıt, zarar hangi idare bütçesinde oluşmuş ise o idarenin anlaşılmasıdır. Örneğin Hazine ve Maliye Bakanlığınca yürütülen denetimler sırasında Sağlık Bakanlığı bütçesinde bir kamu zararı tespiti yapılmış ise zarara ilişkin düzenlenecek raporun Sağlık Bakanlığına intikal ettirilmesi gerekecektir. Sağlık Bakanlığı da zarar merkez veya taşra teşkilatından hangisini ilgilendiriyorsa ona göre işlem tesis edecektir. Merkez teşkilatında meydana gelmiş bir zarar ise zararın meydana geldiği harcama birimi, strateji geliştirme başkanlığı ve bağlı olunan üst yönetici tarafından, taşrayı ilgilendiren ve örneğimizde olduğu gibi taşradaki en üst yönetici zarara neden olan işlemlerde harcama yetkilisi değilse o zaman gerekli işlemlerin yapılması için zarara ilişkin dosyanın il sağlık müdürlüğüne gönderilmesi gerekecektir. Defterdarlıkta gerçekleşmiş bir kamu zararı söz konusu ise ilgili belgelerin o Defterdarlığa, Defterdar aynı işlem dolayısıyla harcama yetkilisi ise Hazine ve Maliye Bakanlığına gönderilmesi gerekir. Örneği daha da detaylandırdığımızda bir malmüdürlüğünde kamu zararı söz konusu olduğunda kamu zararının değerlendirme işlemleri taşrada en üst yönetici tarafından yerine getirileceğinden ve Hazine ve Maliye Bakanlığının malmüdürlüğü yönüyle taşrada en üst yöneticisi Defterdar olduğundan zarara ilişkin dosyanın Defterdarlığa gönderilmesi gerekecektir.
Yukarıdaki paragrafta ifade edilen zarar Defterdarın harcama yetkililiğinden kaynaklanmış ise kamu zararına ilişkin dosyanın Hazine ve Maliye Bakanlığına gönderilmesi gerektiği ifade edilmişti. Bu şekilde merkeze gönderilen dosyanın işlemleri hangi merkez birimi tarafından yerine getirilecektir? Yönetmeliğin 7/A-2 numaralı fıkrasında geçen; “Taşrada bulunan idarenin en üst yöneticisi ile harcama yetkilisi görevinin aynı kişide birleşmesi halinde değerlendirme, taşra biriminin bağlı olduğu merkezdeki ilgili harcama biriminin üst yöneticisi tarafından yapılır.”, düzenlemesinden ve Defterdar kadrosunun Personel Genel Müdürlüğü kadroları arasında yer alması dolayısıyla Personel Genel Müdürlüğüne gönderilmesi gerektiği söylenebilir. Ancak Yönetmeliğin 7/A-2 fıkrasında geçen ve yukarıda yer verilen ibareyi örneği detaylandırarak örneğin zarar Defterdarlığa bağlı Muhakemat Müdürlüğünde gerçekleşmiş ise Muhakemat Müdürlüğü de merkezde Başhukuk Müşavirliği ve Muhakemat Genel Müdürlüğüne bağlı bir taşra birimi olduğundan zarara ilişkin dosyanın Başhukuk Müşavirliği ve Muhakemat Genel Müdürlüğüne gönderilerek değerlendirme işleminin bu Genel Müdürlüğün bağlı olduğu üst yönetici tarafından yapılması gerekir. Yönetmeliğin 7/A-2 numaralı fıkrasındaki “…taşra biriminin bağlı olduğu merkezdeki ilgili harcama biriminin üst yöneticisi …”ifadesi olayı buraya yönlendirmektedir. Bu yorumun ve buna göre yapılacak uygulamanın daha sağlıklı olacağı düşünülmektedir.
Sayıştay sorgularının üst yöneticiye tebliğinden sonra harcama birimlerine gönderilen Sayıştay sorgularından haberdar olacak üst yönetici veya taşradaki en üst yöneticiler, sorgu ile ilgili kontrol, denetim veya inceleme başlatabileceklerdir. Bu durumda Sayıştay sorgularına konu olan hususlar, idarece yapılan kontrol, denetim veya inceleme sonucunda tespit edilen kamu zararının tabi olduğu usule göre işlem görecektir. Diğer bir ifade ile Sayıştay sorguları üzerine tespit edilen zarar hakkında yapılacak işlemlerin, zararın idarelerce tespit edilmesi üzerine yapılacak işlemlerden bir farkı bulunmamaktadır. Sadece zararın Sayıştay tarafından bildirilmesi söz konusu olacaktır. Burada şunu da belirtmekte fayda vardır. Sayıştay sorguları üzerine idarelerce işlem yapılması, zarara ilişkin inceleme başlatılması Sayıştay yargısına herhangi bir halel getirmeyecektir. Sayıştay yargılaması kendi mevzuatına göre devam edecektir.
5.2.Harcama Yetkilisinden Görüş Alınması
Görüş alınması sadece kontrol, denetim ve inceleme sonucunda tespit edilen kamu zararları ile ilgilidir. Sayıştay sorguları idareler tarafından ihbar kabul edilerek, sorguya konu hususlar ile ilgili inceleme başlatabileceklerinden, Sayıştay sorguları da idarece yapılan kontrol, denetim ve inceleme sürecine göre işleme tabi tutulmalıdır.
Yönetmeliğin 7/A-1 numaralı fıkrasında ve Yönetmelik eki Değerlendirme Formu’nda yer alan düzenlemelerden kamu zararını değerlendirmekle görevli merkezde üst yöneticiler, taşrada ise en üst yöneticiler tarafından harcama yetkililerinin görüşlerinin alınması gerekmektedir.
Harcama yetkilileri görüşlerini;
– Kamu zararının oluştuğu, takip ve tahsil edilmesi gerektiği kanaatine varılmıştır.
– Kamu zararının oluşmadığı kanaatine varılmıştır.
– Kamu zararının oluşmadığı ancak takip ve tahsil edilmesi gereken bir alacağın oluştuğu kanaatine varılmıştır.
Şeklinde belirteceklerdir.
Görüşün harcama yetkilisinden alınması gerektiği hususunda Yönetmelikte hüküm bulunmakla birlikte bu harcama yetkilisinin kim olacağı konusunda açık bir kural yer almamaktadır. Yönetmeliğin 7/A-1 maddesinde görüş alınması ile ilgili olarak “ilgili harcama yetkilisi” ifadesi kullanılmıştır. Buradaki düzenlemeden görüş alınması sırasında görev başında bulunan harcama yetkilisinin mi yoksa zarara neden olan harcama yetkilisinin mi kastedildiği anlaşılmamaktadır. Zarara neden olan harcama yetkilisi ile görev başında bulunan harcama yetkilisi aynı kişi ise bir problem söz konusu olmayacaktır. Ancak zarara neden olan kişi herhangi bir nedenle görev başında bulunmuyorsa ve görüş o anda görevde bulunan harcama yetkilisi tarafından veriliyorsa konu tartışmalı hale gelebilecektir. Zarara neden olmayan ve görüş alınacağı sırada görev başında bulunan harcama yetkilisi, zarara neden olan kişilerin fiil ve eylemleri, amaç ve saikleri, kusurlu olup olmadıkları gibi zarara ilişkin değerlendirmeleri sağlıklı ve gereği gibi yapamayacaktır. İdarenin devamlılığı ilkesi gereği zarara ilişkin görüş, görev başındaki harcama yetkilisinin görüş vermesini mümkün kılıyor ise de verilecek görüşün sağlıklı olması açısından problem oluşturacaktır.
Değerlendirmeye esas olacak görüş, zarara neden olan harcama yetkilisinden alınmayacak ve zararın tespiti aşamasında zarara neden olanların ve ilgililerin ifadelerine, bilgilerine de başvurulmamış ise, zararın değerlendirme aşamasında mutlaka bu kişilerin bilgilerine başvurulması zorunlu hale getirilmelidir.
Kanaatimiz, görüşün kamu zararına neden olan harcama yetkililerinden alınması gerektiği yönündedir. Çünkü görüş alınması, kamu zararının oluşup oluşmadığına dayanak oluşturacaktır. Ayrıca zarara neden olan harcama yetkililerine kendilerini ifade etme imkanı sağlayacaktır. Harcama yetkilileri, zarara neden olan işlem, eylem ve karardaki gerekçelerini, işlemin hangi saikle gerçekleştirildiğini, yasal dayanaklarını ortaya koyacaklarından kamu zararı kararının sağlıklı olarak alınmasında etkili olacaklardır. Harcama yetkililerine lehlerine olan delilleri sunabilme imkanı verecektir. Görüş alınması bir bakıma memurun savunması gibidir.
Ayrıca görüş alınmasına yönelik işlem kişisel sorumluluk doğuracağından dolayı harcamayı gerçekleştiren kamu görevlisinden bu görüşün alınması zorunlu görülmektedir.
Zararın oluşmasına neden olan harcama yetkilisi görüş vermekten kaçınırsa, durumu değerlendirecek üst yöneticiler, ellerindeki bilgi, belge ve yasal düzenlemelere göre karar oluşturma yoluna gitmelidir.
Makalemize konu edilen senaryomuzda yer verilen kamu zararı, Hastane bütçesinde gerçekleşmiştir. Dolayısıyla harcama birimi Hastanedir. Kamu zararına neden olan, Ödeme Emri Belgesinde imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi hastane personelidir (Sağlık Bakanlığı personeli). Aynı zarara neden olan muhasebe yetkilisi (Malmüdürü) ise Hazine ve Maliye Bakanlığı personelidir. Malmüdürlüğü harcama birimi yönüyle değerlendirildiğinde özelliğinden dolayı harcama yetkilisi o ilçenin Kaymakamıdır. Kaymakamın ise oluşan zarara herhangi bir etkisi yoktur. Zarara neden olan işlemler Hastanenin işlemleridir. Hastanenin işlemleri ile Kaymakamın herhangi bir bağı bulunmamaktadır. Sağlık Bakanlığının taşrada en üst yönetici İl Sağlık Müdürü, Hazine ve Maliye Bakanlığının Malmüdürlüğü yönüyle taşrada en üst yöneticisi ise Defterdardır.
Bu duruma göre “görüş alma” hangi idare ve görevli üzerinden yürüyecektir? Sağlık Müdürlüğü ve sağlık personeli üzerinden mi yoksa defterdarlık ve malmüdürlüğünün harcama yetkilisi olan ancak oluşan zararla herhangi bir bağı bulunmayan Kaymakam üzerinden mi işlemler yürütülecektir? Yoksa her iki idare üzerinden mi yürümesi gerekir?
Mevcut yasal ve idari düzenlemelerde bu sorulara cevap bulunmamaktadır. Uygulamalara bakıldığında ise işlemlerin her iki idare ve her iki harcama yetkilisi üzerinden yürütüldüğü görülmektedir. Bu uygulamanın temel nedeninin kamu zararı tespitinin, zarara etkisi olan idareler üzerinden ayrı ayrı yürütülmesidir. Zarar her iki idarenin personel işlemleri sonucu oluşmuş ise iki ayrı zarar tespiti yapılmasından ve iki ayrı kamu zararı kararı alınmasından kaynaklanmaktadır. Böyle durumlarda kamu zararı tespiti ve dolayısıyla kamu zararı değerlendirmesi işleminin, zarar hangi idare bütçesinde gerçekleşmiş ise o idare tarafından yapılması, sorumluluk tayininin ise her idarenin kendisi tarafından yapılması, sorunu çözecektir.
Harcama yetkililerinden görüş alınması ile ilgili diğer bir belirsizlik de görüş alma işleminin ne kadar sürede alınması gerektiği konusunda yaşanmaktadır. Harcama yetkililerinin görüşlerinin ne kadar zamanda alınacağı konusunda bir süre belirlenmemiştir. Yönetmelikte 15.06.2019 tarihinde yapılan değişiklik ile kamu zararına ilişkin değerlendirme işleminin 60 gün içinde sonuçlandırılacağı ifade edildiğinden, görüşün de bu süre içerisinde alınması gerektiği düşünülebilir ise de bu süre değerlendirme işlemi için öngörülen bir süredir. Bu nedenle görüş alınma süreci için de bir takvim belirlenmesi uygun olacaktır.
Sayıştay veya adli ve idari mahkeme ilamları ile tespit edilen kamu zararlarına ilişkin görüş alınmayacağı hususu açıktır.
5.3. Üst Yöneticilerin Zarara İlişkin Değerlendirmeleri
Değerlendirme, kamu zararının oluşup oluşmadığı konusunda verilen bir karardır. Harcama yetkililerinin görüşlerinin alınmasına bağlanan işlemlerde değerlendirme yapılır. İdarelerce tespit edilen işlemlerde değerlendirme yapılır. Diğer bir ifade ile Sayıştay, adli ve idari mahkeme ilamları ile hükme bağlanan kamu zararlarında değerlendirme işlemi yapılamayacağı açıktır.
Değerlendirmeye ilişkin işlemler zararın oluştuğu harcama birimleri tarafından yerine getirilir. Değerlendirme kontrol, denetim ve inceleme sonucunda tespit edilerek kamu idarelerine bildirilen kamu zararlarına ilişkin belgelerde yer alan hususlar, ilgili harcama yetkilisinin de görüşleri alınmak suretiyle merkezde üst yönetici, taşrada ise idarenin en üst yöneticisi tarafından yapılır. Taşrada idarenin en üst yöneticisi ile harcama yetkilisi görevinin aynı kişide birleşmesi halinde (İl sağlık Müdürünün harcama yetkilisi olması ve zararın da bu yetkiden doğmuş olması) değerlendirme üst yönetici tarafından yapılır.
Değerlendirme işlemini yapacak, kamu zararının oluşup oluşmadığına karar verecek olan en üst yönetici zararın oluşum sürecinde yer almamış ise değerlendirme bu kişi tarafından yapılacaktır.
Değerlendirme işlemi yapılırken hukuk birimlerinin, sorumluların (zarara neden olan kamu görevlilerinin) ve ilgililerin (kendisine fazla ve yersiz ödeme yapılan kişilerin) bilgisine başvurulabilecektir. Kamu zararının tespiti veya harcama yetkilisinden görüş alma aşamasında bu işlem yapılmamış ise bu kişilerin bilgisine başvurma işleminin değerlendirme aşamasında yapılması, idari işlemin sağlıklı olması açısından gerekli görülmektedir.
Üst yöneticiler veya en üst yöneticiler değerlendirme işlemini yaparken objektif kriterlere göre hareket etmelidirler. Aksi davranışlar bu yöneticilerin sorumluluklarını gündeme getirecektir. Bu nedenle değerlendirme işlemi kontrol, denetim veya inceleme sonucu elde edilen bilgi ve belgeler ile harcama yetkilileri ile hukuk birimlerinden alınan görüşler, sorumluların ve ilgililerin açıklamaları ve ilgili mevzuat birlikte dikkate alınarak yapılmalıdır.
15.06.2019 tarihinde Yönetmelikte yapılan değişiklik ile kamu zararına ilişkin tespitlerin değerlendirilmesinde;
a) Kamu görevlilerinin mevzuata aykırı karar, işlem veya eyleminin varlığı,
b) Mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemden bir kamu zararı oluşması,
c) Sorumlu ve ilgililerin belirlenmesi,
ç) Kamu zararının; sorumlunun kasıt, kusur veya ihmalinden kaynaklandığına ilişkin illiyet bağının kurulması,
Hususlarının birlikte dikkate alınması gerektiği öngörülmüştür.
Kanaatimizce yöneticiler tarafından değerlendirme işlemi yapılırken yukarıda belirtilen hususların yanısıra;
-Kamu zararının oluşup oluşmadığı, oluştu ise zararın oluştuğu tarihin doğru belirlenip belirlenmediği,
-Kamu zararının zamanaşımına uğrayıp uğramadığı,
-Kamu zararına neden olan kamu görevlilerinin doğru tespit edilip edilmediği,
-Kamu görevlilerinin kusurlarının (kasıt, ihmal) bulunup bulunmadığı,
-Oluşan zararın, Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik kapsamında olup olmadığı,
-Oluşan zararın tutar olarak doğru tespit edilip edilmediği,
-Dayanak alınan hukuk kurallarının doğru yorumlanıp yorumlanmadığı,
-Yersiz ve fazla ödemenin yapıldığı ilgililerin doğru tespit edilip edilmediği,
-Oluşan kamu zararından sorumlular ve/veya ilgililerin sorumlu oldukları tutarların doğru belirlenip belirlenmediği,
-Harcama yetkililerinden alınan görüşlerin isabetli olup olmadığı,
Gibi geniş kapsamlı bir değerlendirmeye tabi tutulması daha isabetli olacaktır.
Yönetmelik metninde yer alan düzenlemelerden ve harcama birimleri tarafından hazırlanan ve üst yöneticilere/en üst yöneticilere sunulan değerlendirme formundan hareketle değerlendirme sonucunda;
-Kamu zararının oluştuğu, takip ve tahsil edilmesi gerektiği,
– Kamu zararı oluşmadığı,
– Kamu zararının oluşmadığı ancak takip edilmesi gereken bir alacağın oluştuğu,
Hususlarından birine karar verileceği belirtilmiştir.
Burada kısmi kamu zararı çıkma ihtimalini de gözden ırak tutmamak gerekir.
Değerlendirme işlemi sonucunda kamu zararının veya tahsili gereken bir alacağın oluştuğu değerlendirmesi yapılması halinde Değerlendirme Formu alacak takip dosyasına eklenerek, ilgili takip birimine gönderilir. Takip ve tahsil öngörülmediği durumlarda ise dosyasında saklanır.
Yönetmeliğin 7/A-6 maddesinde; Değerlendirme sonucunda kamu zararı niteliği taşımamakla birlikte, tahsili gereken bir alacak olduğuna karar verilmesi halinde bu alacağın genel hükümlere göre takip ve tahsil edilmesi gerektiği belirtilmiştir. Burada kullanılan “genel hükümlere göre takip ve tahsil” yerine “alacağın tabi olduğu usule göre takip ve tahsil” ifadesi, daha doğru bir yaklaşım olacaktır.
Kontrol, denetim veya inceleme sonucunda tespit edilen kamu zararına ilişkin belgelerde, sorumlularla birlikte tahsil sürecine dahil edilecek ilgililerin (Kendisine yersiz ve fazla ödeme yapılan kişiler) belirtilmediği durumlarda, zararın tahsil sürecine dahil edilecek ilgililer merkezde üst yönetici, taşrada ise idarenin en üst yöneticisi tarafından yaptırılacak bir inceleme ile tespit edilmesi gerekir.
Harcama yetkililerinden görüş alınmasında olduğu gibi, üst yöneticiler/en üst yöneticiler tarafından yapılan değerlendirme işlemlerinin ne kadar sürede sonuçlandırılacağına dair Yönetmeliğin ilk halinde bir süre belirlemesi söz konusu değildi. 15.06.2019 tarihinde yapılan değişiklikle değerlendirme işleminin 60 gün içinde sonuçlandırılacağı ifade edilmiştir. Bu sürenin ne zaman başlayacağı konusunda ise açık bir düzenleme olmamakla beraber Değerlendirme Formunun Üst yönetici veya en üst yöneticiye sunulduğu tarihten itibaren sürenin başlayacağını söylemek mümkündür. Ancak bu şekilde bir süre başlangıcı tayin etmek, bu kez “görüş alma” süresini belirsiz hale getirecektir. Bu nedenle “görüş alma” işleminin de bir takvime bağlanması bu belirsizliği ortadan kaldıracaktır.
Değerlendirme işlemi için öngörülen 60 günlük süre içerisinde değerlendirme işlemi tamamlanmaz ise zarar ortadan kalkacak mıdır? Böyle durumlarda zarar ortadan kalkmaz. Yönetmelikte öngörülen 60 günlük sürenin herhangi bir hak düşürücü özelliği bulunmamaktadır. İşlemlerin sürüncemede bırakılmadan sonuçlanmasını temin için öngörülmüş bir süre olarak değerlendirmek gerekir. Ancak değerlendirme işlemini geciktiren yöneticilerin idari sorumlulukları gündeme gelebilir. Zamanaşımına uğratma söz konusu olduğunda ayrıca mali sorumlulukları da söz konusu olabilir.
Yukarıdaki bölümlerde de izah edildiği üzere, birden fazla kurum personeli tarafından verilen ve bir idare bünyesinde gerçekleşen kamu zararı söz konusu olduğunda, değerlendirme işleminin zarara neden olan kamu görevlilerine göre değil, zararın meydana geldiği idareye göre yapılması gerektiği düşünülmektedir. Değerlendirmeyi yapacak olan üst yönetici/en üst yöneticilerin de, zarara neden olan personelin idari olarak bağlı oldukları yöneticiler değil, zararın ait olduğu idarenin yöneticileri olarak tespit edilmesi doğru bir yaklaşım olacaktır. Aksi takdirde her bir idare tarafından kamu zararına ilişkin değerlendirme farklı şekilde sonuçlanabileceğinden, kamu zararı alacağının sürüncemede kalması söz konusu olabilecektir. Böyle durumlarda kamu zararının, zarar hangi idarenin bütçesinde gerçekleşmiş ise bu idare tarafından, görevlilerin sorumluluklarının ise bağlı oldukları idarelerince tespit edilmesinin yerinde olacağı düşünülmektedir.
Uygulamada senaryomuzdaki verilerden hareketle;
Sağlık personeli yönüyle; Hastanenin bağlı olduğu İl Sağlık Müdürlüğü (en üst yönetici sıfatıyla İl Sağlık Müdürü) tarafından Hastane Başhekiminin (Harcama Yetkilisi sıfatıyla) görüşü Değerlendirme Formuna işlendikten sonra yukarıda belirtilen hususlar göz önünde bulundurulmak suretiyle kamu zararının değerlendirme işlemi gerçekleştirilir. Takip, tahsil ve muhasebe kaydı için Yönetmelikte belirtildiği üzere muhasebe birimine, alacak takip birimine gönderilir.
Maliye personeli yönüyle; Malmüdürlüğünün bağlı olduğu Defterdarlık (en üst yönetici sıfatıyla Defterdar) tarafından Kaymakamın (Malmüdürlüğünün Harcama Yetkilisi olası sıfatıyla) görüşü Değerlendirme Formuna işlendikten sonra yukarıda belirtilen hususlar göz önünde bulundurulmak suretiyle kamu zararının değerlendirme işlemi gerçekleştirilir. Takip, tahsil ve muhasebe kaydı için Yönetmelikte belirtildiği üzere muhasebe birimine, alacak takip birimine gönderilir.
Kamu zararına neden olan personelin hangisinin ne kadar tutardan sorumlu olduğuna gelince yine senaryomuzdaki verilerden hareketle;
Sorumluluk oranı veya tutarı belirlenebiliyor ise –ki bunu belirlemek çoğu zaman mümkün değildir- bu oran veya tutara göre, böyle bir tespit söz konusu değilse müşterek ve müteselsil sorumluluk hükümlerine göre hareket edilmesi yerinde olacaktır.
Buna göre (Olayımızda tutar veya oran olarak kişisel sorumluluk tespiti yapılamamıştır.);
Üç ayrı tarihte gerçekleşen 150.000,00 TL kamu zararından, zarara neden olan kamu görevlileri gerçekleştirme görevlisi (Hastane Müdürü), harcama yetkilisi (Hastane Başhekimi) ve muhasebe yetkilisi (Malmüdürü), kendisine fazla ve yersiz para ödenmesine neden olan ilgili (maaş mutemedi) 50.000,00 TL için zararın meydana geldiği 15.06.2021, 50.000,00 TL için 15.09.2021, 50.000,00 TL için 15.10.2021 tarihinden, tahsilatın yapılacağı tarihe kadar işleyecek yasal faizi ile birlikte müştereken ve müteselsilen sorumlu olacaklardır.
6. Sonuç ve Öneri
Uygulayıcılara yardımcı olmak amacıyla kamu zararının değerlendirme işlemleri diğer bir ifade ile kamu zararı kararı, örnek bir senaryo üzerinden açıklanmaya çalışılmıştır.
Uygulamada yaşanılan ve çalışmamızda değinilmeye çalışılan kamu zararının değerlendirilmesi işlemlerindeki belirsizliklerin giderilmesi için;
Harcama yetkililerinden “görüş alma” konusunun açıklığa kavuşturulması gerektiği, değerlendirme işleminin yapıldığı dönemde fiilen görevde bulunan harcama yetkilisinden mi görüş alınacaktır yoksa zarara neden olan harcama yetkilisinden mi görüş alınacaktır? Sorusunun cevaplanması önem arz etmektedir.
Açıklığa kavuşturulması gereken diğer bir husus ise; Birden fazla kurum personeli tarafından verilen ve bir idare bünyesinde gerçekleşen kamu zararı söz konusu olduğunda, değerlendirme işleminin zarara neden olan kamu görevlilerine göre mi, yoksa zararın meydana geldiği idareye göre mi yapılması gerektiğidir hususudur. Kanaatimizce değerlendirme işleminin zarara neden olan kamu görevlilerine göre değil, zararın meydana geldiği idareye göre yapılması gerektiğidir. Değerlendirmeyi yapacak olan üst yönetici/en üst yöneticilerin de, zarara neden olan personelin idari olarak bağlı oldukları yöneticiler değil, zararın ait olduğu idarenin yöneticileri olarak tespit edilmesidir. Aksi takdirde her bir idare tarafından kamu zararına ilişkin değerlendirme farklı şekilde sonuçlanabileceğinden, kamu zararı alacağının sürüncemede kalması söz konusu olabilecektir. Böyle durumlarda kamu zararının, zarar hangi idarenin bütçesinde gerçekleşmiş ise bu idare tarafından, görevlilerin sorumluluklarının ise bağlı oldukları idarelerince tespit edilmesi yerinde bir yaklaşım olacaktır.