Mithat AKÇELİK
Muhasebat Başkontrolörü
Özet
Bu makalede; Cumhurbaşkanlığı Hükumet Sistemi ile birlikte Türk Hukuk Sistemine giren “Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri”nin gerek şekil gerekse konu bakımından Anayasa Yargısı karşısındaki durumları, örnek bir karar eşliğinde incelenmeye çalışılacaktır. Yeni hükumet sistemi nedeniyle özellikle teşkilatlanma, kamu personeline yönelik mali ve sosyal haklar, yetki ve görevler ile kadro ve unvan ihdası, kaldırılması ve değişiklikleri konusunda Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri çıkarılmış ve çıkarılmaya devam edilmektedir. Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri ile yapılan düzenlemelerin kapsamı bir makalenin boyutlarını aşacağından bu makalede sadece Anayasa yargısına konu olan kadro ve unvan düzenlemeleri ele alınacak, idarelerin teşkilatlanması, kamu personelinin mali ve sosyal hakları ile görev ve yetkileri konusu ise başka bir çalışmada incelenecektir.
Anahtar Kelimeler: Cumhurbaşkanlığı Hükumet Sistemi, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, Yasama ve Yürütme Yetkisi, kadro ihdas ve iptali, Anayasa Yargısı.
1.GİRİŞ
Anayasa değişikliğine ilişkin 21/01/2017 tarih ve 6771 sayılı Kanunun 17/04/2017 tarihinde yapılan halk oylaması sonucunda kabul edilmesiyle 2709 sayılı Anayasanın yürütmeyi düzenleyen kısımları çok büyük bir değişikliğe uğramış; Başbakanlık ve Bakanlar Kurulu kaldırılarak yürütme yetkisi tamamen Cumhurbaşkanına devredilmiş ve yürütme yetkisi Cumhurbaşkanına verilmiştir (Anayasa madde 104). Yine Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkilerinde de önemli değişikliğe gidilerek Anayasanın 91. maddesinde düzenlenmiş olan Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi yürürlükten kaldırılmıştır. Bunun yerine Cumhurbaşkanına yürütmeye ilişkin düzenleme yapma konusunda Kararname çıkarma yetkisi verilmiştir (Anayasa madde 104).
Yasama ile Yürütme erki arasında yetki ve düzenleme yapma konularında çatışma olmaması için de belirli kriter ve sınırlamalar getirilmiştir. Bu kriter ve sınırlamalara Anayasanın 104. maddesinde belirtilen;
Temel haklar, kişi hak ve ödevleri, siyasi hak ve ödevlerin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle düzenlenemeyeceği,
Anayasanın Kanunla düzenlenmesini öngördüğü konularda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarılamayacağı,
Kararname hükümleri ile Kanun hükümleri arasında farklılık bulunması halinde Kanun hükmünün mer’i olacağı,
Hususları gösterilebilir:
Anayasanın 106. maddesinin son fıkrasında, bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görev ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatının kurulmasının Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenleneceği hükmü yer almaktadır.
Anayasanın “IV. İdare” kısmını düzenleyen 123. ve sonraki maddelerinde İdare ile ilgili düzenlemeler yer almaktadır. 123. maddede; idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği ve kamu tüzel kişiliğinin Kanunla ya da Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile kurulacağı; 128. maddesinde ise; memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin Kanunla düzenleneceği, mali ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümlerinin mahfuz olduğu hükmü yer almaktadır.
2.ANAYASA YARGISI
1982 Anayasasının Anayasa Mahkemesinin “Görev ve yetkileri”ni düzenleyen 83 üncü maddesinde; Kanunların ve TBMM İçtüzüğünün yanı sıra Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin de şekil ve esas bakımından Anayasa Mahkemesinin denetimine tabi olacağı açıkça belirtilmiştir (Ancak, olağanüstü hallerde ve savaş hallerinde çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin şekil ve esas bakımından Anayasaya aykırılığı iddiasıyla, Anayasa Mahkemesinde dava açılamaz.).
21/07/2017 tarih ve 6771 sayılı Anayasa değişikliğine ilişkin Kanun maddelerinin yürürlüğe girmesiyle birlikte İdareye ve kamu görevlilerine ilişkin pek çok düzenleme, Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri ile yapılmaya başlanılmıştır. Diğer konularda olduğu gibi çalışma konumuz ile ilgili konularda da sık sık Anayasaya aykırılık sorunu gündeme gelmeye ve dolayısıyla Anayasa Mahkemesinde iptal davası açılmasına başlanılmıştır.
6771 sayılı Kanunla getirilen Anayasa değişikliklerinden sonra iptal davalarına karşı Anayasa Mahkemesinin oy çokluğuyla verdiği bazı Kararlar akabinde İdareye dair Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri ile yapılan düzenlemelerin Anayasaya aykırılık sorunu, Anayasa Mahkemesinin 2021/86 Esas, 2023/34 Karar sayılı Kararı esas alınarak irdelenmiştir.
29/06/2021 tarih ve 75 numaralı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile İçişleri Bakanlığı Bilgi İşlem Dairesi Başkanı kadrosu iptal edilerek 1 Bilgi Teknolojileri Genel Müdürü, 2 genel müdür yardımcısı, 5 adet daire başkanı olmak üzere 8 adet kadro ihdas edilmiş; Bilgi İşlem Daire Başkanlığı kaldırılarak yerine Bilgi Teknolojileri Genel Müdürlüğü kurulmuştur. Ayrıca Kararnamenin 426. maddesine de; Başkanlıkta görev yapan Tarım ve Orman Uzman ve Yardımcılarının Başkanlığın görev alanına giren konularda denetim ve inceleme yapmaya yetkili olduğuna dair hüküm ilave edilmiştir.
Anayasa Mahkemesi ise açılan iptal davası sonucunda; Kararnamenin şeklen Anayasaya aykırı olmadığına oy birliğiyle, muhteva itibarıyla 6 üyenin karşı çıkmasına rağmen 9 üyenin Anayasaya uygun bulmasıyla oy çokluğuyla 2021/86 esas, 2023/34 karar sayılı kararıyla iptal talebini reddetmiştir.
Bakanlıkların kadrolarının ihdası ve iptaliyle ilgili düzenlemelerin İdarenin teşkilat yapısı ile ilgili olup yürütme yetkisine ilişkin konulardan olduğu, Anayasada Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenmesi yasaklanan haklar ve ödevlerle ilgisinin bulunmadığı ve Anayasanın 106. maddesinde yer alan Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görev ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatının kurulmasının Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenleneceği hükmüne istinaden Anayasanın 104.maddesinin 17. fıkrasına da aykırı bir yönünün bulunmadığı gerekçesiyle İçişleri Bakanlığında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle mezkur kadroların iptal ve ihdasının Anayasaya uygun bularak iptal talebi oy çokluğuyla reddedilmiştir.
Anayasa Mahkemesinin reddetme gerekçeleri:
– Bakanlıkların kadrolarının ihdası ve iptaline dair düzenlemelerin idarenin teşkilat yapısı ile alakalı olup yürütme yetkisine ilişkin konulardan olduğu; Anayasanın 106. maddesinde yer alan “Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı, merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle düzenlenir” hükmüne aykırı olmadığı;
– Kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilat yapısı içinde yer alan kadro unvanlarındaki değişikliklere bağlı olarak söz konusu kadrolarla ilgili gerçekleştirilen atama ve göreve son verme işlemlerinin de idarenin teşkilat yapısıyla alakalı düzenlemelerin sonucu olduğundan Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile yapılan düzenlemelerin konu bakımından da, yetki yönünden de Anayasaya muvafık olduğu,
– Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile getirilen kuralların hem kişiler hem de idare yönünden belirli ve öngörülebilir olduğundan içerik yönünden de Anayasanın 2.maddesine aykırılık teşkil etmediği,
– Tarım ve Orman Bakanlığında istihdam edilen Tarım ve Orman Uzmanı ve Yardımcılarına bağlı olduğu birimin faaliyetlerine yönelik denetim ve inceleme yetki ve görevinin verilmesinin de Anayasanın 106. maddesinde yer alan; “Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle düzenlenir.” hükmü karşısında Anayasaya aykırılık teşkil etmeyeceği;
Bu sebeple düzenlemenin Anayasaya uygun olmasından dolayı iptal talebinin reddedilmesine hükmedilmiştir.
Bu Karara karşı oy kullanan Anayasa Mahkemesi Üyelerinin karşı oy gerekçelerinde ise;
– Tarım ve Orman Bakanlığı uzman ve uzman yardımcılarına Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile denetim ve inceleme yetkisi verilmesinin Anayasanın 128. maddesi uyarınca kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkilerinin kanunla düzenlenmesi gerektiği hükmüne aykırılık teşkil ettiği,
– Kadro ihdası veya iptaline yönelik hususların başta mülkiyet hakkı olmak üzere temel hak ve hürriyetlere müteallik olması, bütçe hakkına yönelik olması sebebiyle Anayasanın 104. maddesinin 17. fıkrasına aykırı olduğu,
– Anayasanın 123. maddesindeki “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.” hükmüne binaen ancak Kanunla düzenlenebileceğinden kadro ihdas ve iptalinin de bu maddeye göre ancak kanunla düzenleneceği, bu sebeple Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenmesinin Anayasanın bu maddesine aykırılık teşkil ettiği,
Bu bağlamda konu bakımından ve yetki yönünden Anayasaya aykırı olduğu beyan edilmiştir.
4.DEĞERLENDİRME
Anayasa Değişikliğine İlişkin 6771 sayılı Kanunun halk oylaması sonucunda kabul edilmesiyle birlikte, daha evvel yürütme erki içerisinde yer alan Başbakanlık ve Bakanlar Kurulu kaldırılarak Cumhurbaşkanlığı tek bir yürütme merci olarak belirlenmiş, bakanların da Cumhurbaşkanına bağlı ve sorumlu olacağı hükmü getirilerek tabiri caizse “Parlamenter Sistem” yerine “Cumhurbaşkanlığı İcra Sistemi” getirilmiştir. Yine Meclisin Bakanlar Kuruluna verdiği yetkiyle çıkarılan Kanun Hükmünde Kararnameler ilga edilerek bunun yerine Anayasanın 104. maddesi ile yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanına Kararname çıkarma yetkisi tanınmıştır. Anılan maddede; Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin sınırları da tayin edilmiştir. Buna göre Anayasanın “Kanunla” düzenleneceğini amir buyurduğu hususlarda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarılamayacağı, temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile siyasi haklar ve ödevlerin Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri ile düzenlenemeyeceği hükmü amirdir.
Anayasa değişikliğine ilişkin 6771 sayılı Kanunla getirilen hükümler neticesinde, Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri adeta idare hukukunun ana kaynağı haline gelmiştir. Parlamenter Sistemde Bakanlıkların kuruluş ve teşkilatlanmalarına dair temel kanun olan 3046 sayılı Kanun ile buna bağlı olarak her bir Bakanlık için ayrı ayrı çıkarılan ve bakanlık teşkilatını gösteren Kanun/KHK’lerin yerini, bütün Bakanlıkların teşkilatlanmasını, görev ve yetkilerini, Cumhurbaşkanlığının teşkilatlanması, görev ve yetkileri ile birlikte gösteren (1) sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi almıştır.
(1) Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde değişiklik yapan herhangi bir Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile bakanlıklara yeni bir birim eklenmesi, kaldırılması, kadro ihdas ve iptali, bu görevleri yürütecek personel istihdamı, görev, yetki ve sorumluluk belirlenmesi; Anayasa Mahkemesinin yukarıdaki kararına göre Anayasanın 105.maddesinde yer alan, “Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenir.” hükmü uyarınca Anayasaya uygunluk teşkil edecektir. Şu halde herhangi bir Bakanlık, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle kurulabilir, kaldırılabilir, bu bakanlıkların merkez ve taşra teşkilatı birimleri kaldırılabilir, yeni birimler ve kadrolar ihdas edilebilir. İdarenin işleyişine sürat ve dinamizm kattığı da ifade edilebilir.
Oysa Anayasanın İdarenin bütünlüğünü düzenleyen 123. maddesinde yer alan “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve Kanunla düzenlenir.” hükmü karşısında bakanlıkların teşkilatlanmalarında yapılan herhangi bir düzenlemenin “Kanun” yerine Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle yapılması, idarenin kanunla düzenlenmesi hükmü ile 104. maddede yer alan Anayasada münhasıran Kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarılamayacağı hükmüne aykırılık teşkil ettiğinden Anayasaya muvafık olmadığı ileri sürülebilir. Nitekim iptal talebinin reddedilmesi kararına muhalif kalan 6 üye de, ısrarla kadro ihdas ve iptalinin bu maddeye istinaden ancak kanunla yapılabileceğini gerekçe göstermişlerdir. Kanaatimizce Anayasa değişikliğine ilişkin yasa teklifi hazırlanırken, Bakanlıkların kurulması ve teşkilatlanmasının Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle yapılacağına dair teklifin idarenin bütünlüğü ve kanunla düzenleneceği hükmü ile çelişebileceği tasavvur edilmemiş görünmektedir.
Yine bakanlıkların teşkilatlanmalarında yapılan değişiklikler, kadro ihdas ve iptallerinin de bütçe hakkına tecavüz edeceği ileri sürülmektedir. Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun kabul edilmesiyle birlikte Bütçe Kanununda yer alan bakanlık birimlerinin kullanabileceği ödenekler de gösterilmektedir. Bütçe Kanununun mer’i olmasından sonra yapılan bakanlık birimlerinin ve bu birimlere ait kadroların ihdas ve iptali, Bütçe Kanununda gösterilmeyen birim ve kadrolar için ödenek kullanılmasını iktiza edecektir. Bunun da Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile değil de Kanunla yapılmasının Meclisin (milletin) bütçe hakkına uygun olacağı ifade edilebilir. Ancak Anayasa Mahkemesi Kararında bunun bütçe hakkını ihlal ettiğine hükmedilmemiştir.
Karara muhalif kalan Anayasa Mahkemesi Üyelerinin gerekçelerinde de gösterdiği üzere Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle memuriyet unvan, kadro ihdas ve iptali, memuriyet görev ve yetkilerinin değiştirilmesinin; Anayasanın 128. maddesinde yer alan, “memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük hakları Kanunla düzenlenir. Ancak mali ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.” hükmüyle çelişeceğinden Anayasaya aykırı olacağı kanaatine her an varılabilir. Oysa mezkur Anayasa Mahkemesi Kararında, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle, Tarım ve Orman Bakanlığı Uzmanı ve Yardımcılarına denetim ve inceleme görev ve yetkisi verilerek adeta müfettiş, kontrolör, denetçi, iç denetçi, denetmen gibi asli görevi denetim, inceleme ve idari soruşturma olan, Bakanlık teşkilatlarında da bu görevlerle mücehhez kılınmış denetim elemanı statüsüne getirilmesi, Anayasanın 106. maddesinde yer alan bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatı kurulmasının Cumhurbaşkanı Kararnamesiyle düzenleneceği hükmüne binaen Anayasaya uygun olduğuna hükmedilmiştir.
5.SONUÇ
Parlamenter sistemin cari olduğu 2018 yılından evvel bütün memur ve diğer kamu görevlilerinin unvan, görev ve yetkileri, mutlaka bir Kanun ya da KHK ile düzenlenmekte idi. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminden sonra bir bakanlığın hizmeti için herhangi bir şekilde gerekli olan memuriyet unvan ve kadro ihdas ve iptali, görev ve yetkilerin değiştirilmesi, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle yapılabilecektir.
Yukarıdaki Anayasa Mahkemesi Kararına göre sonuç olarak denilebilir ki; bakanlıkların kurulması, teşkilatlanmaların değiştirilmesi, bu görevleri yürütecek yeni kadro ihdas ve iptali, görev ve yetkilerin belirlenmesi, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle yapılması halinde idarenin bütünlüğü ve kanunla düzenleneceğine dair Anayasa hükmü ile memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hak ve yükümlülükleri ile özlük haklarının Kanunla düzenlenmesine dair Anayasa hükmüne rağmen Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarılmasını öngören hükümleri karşısında Anayasaya uygun olduğuna hükmedilmekte, iptal talepleri oy çokluğuyla reddedilmekdir.
Anayasa Mahkemesince iptal edilen Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde yer alan düzenlemeler, Yüksek Mahkeme karalarında belirtilen süreler içerisinde bir kanun düzenlemesine konu edilerek hukuk düzeninde boşluk oluşturulmadan yasal bir zemine kavuşturulacaktır.
Hukuk Sistemimize yeni giren Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri, Yüksek Mahkemenin kararları ışığında ve zaman içerisinde daha sağlıklı hale gelecektir.
Yargıya konu olmaması açısından ise Kararnameler yapılırken Anayasal sınırlamalara uyulması ve Kararnamelerin özellikle konu bakımından düzenleme alanının netleştirilmesi önem taşımaktadır.