Dr. Mehmet KOÇDEMİR
Muhasebat Başkontrolörü
Özet
Halktan toplanarak devlet bütçesini oluşturan kaynaklar, kamu yararına hizmet edecek şekilde, vekalet ilişkisi çerçevesinde temsilciler eliyle kullanılır. Vekalet ilişkisinin gereği olarak, kamu kaynaklarının edinilmesi ve kullanılması konusunda hesap verilmesi gerekir. Hesap verme belli ilkeler ile belli ortamlarda gerçekleşir. Bu ortamlardan biri de yasama organları bünyesinde oluşturulan kamu hesapları komisyonlarıdır. Dünyada birçok ülkenin yasama organı bu tür komisyonlara sahiptir. Bu çalışma, Türkiye’de yasama organında bu fonksiyona sahip bir komisyon oluşturulması yönündeki ihtiyacı, yasama üyeleri ve diğer siyasi aktörlerin değerlendirmeleri çerçevesinde analiz etme çabasındadır. Elde edilen sonuçlar, farklı siyasi aktörlerin, Türkiye’de böyle bir komisyon kurulması yönünde ortak görüş paylaştıklarını ortaya koymuştur.
Anahtar Kelimeler: Kamu kaynağı, kamu hesapları komisyonu, yasama organı.
Giriş
Kamu yönetimi, vekalet ağları ilişkileri içerisinde yönetilir (Lane, 2005). Bu ilişkiler, halkın asıl (principal) konumu ile sahip olduğu yetkileri doğrudan kullanamaması ve vekil konumunda olanlara devretmesi ile ortaya çıkar. Modern demokratik sistemlerde, en kaba biçimi ile halk-yasama-yürütme sıra düzeni içinde devredilen yetkiler, faaliyet ve projelerin yerine getirildiği bürokrasi seviyelerinde kullanılmaktadır. Kullanılan yetkilerin temel kaynağı halk olduğuna göre, bu yetkilerin kamu yararına yani halkın genel faydasına kullanılması gerekir. Ancak, asıl (principal) konumunda olanlar, vekillerin (agent) her zaman nasıl davranacaklarını bilemeyeceklerinden (Shapiro, 2005; Jenkins, 2007), devredilen yetkilerin her zaman bu amaca hizmet edecek şekilde kullanılacağının garantisi yoktur. Bu nedenle, halkın en azından yetkilerin nasıl kullanıldığını bilmeye hakkı olmalıdır. Böylece vekil konumunda olanların kamu yararına mı yoksa başka menfaatler için mi hareket ettiği anlaşılabilir. Halkın bilgi sahibi olmasını sağlayan temel gereklilik hesap verme sorumluluğu olarak adlandırılabilir.
Hesap verme kavramının, terminolojik olarak karmaşıklığını sürdürdüğü düşünülmekte (Dubnick, 1998), sorumluluk, cevap verme gibi birçok kavramla açıklanmaya çalışılan ve üzerinde fikir birliği olmayan bir kavram olduğu değerlendirilmekte ise de (Schillemans, 2013; Bovens, 2006) hesap verme, en basit tanımıyla, yetkilerin nasıl kullanıldığı konusunda açıklama yapma zorunluluğu/gerekliliği olarak ifade edilebilir.
Bağımsız düzenleyici yapılar (Scott, 2014), denetim kurumları (Posner ve Shahan, 2014), medya (Norris, 2014) gibi hesap vermeye katkı sağlayan birçok unsurdan söz edilebilir ancak hesap verme ilişkisinde yasama organları kilit konumdadır (Mulgan, 1997). Zira yasama organları, halktan yetkiyi devralan (vekil/agent) ve bu yetkiyi yürütme organına devreden (asıl/principal) olmak üzere, vekalet ilişkilerinde iki fonksiyonu da üzerinde taşır. Dolayısıyla demokratik sistemlerde hesap verme sorumluluğunun gerçek anlamda işlemesi bakımından, yasama organı performansı belirleyici unsurların başındadır.
Yasama organlarının gözetim görevi, bu kurumların üç ana görevinin en önemlilerinden biri olarak değerlendirilmektedir (Mulgan, 2003; Power, 2012). Özellikle mali hesap verme bakımından, yasama organlarının bütçeler yoluyla yürütmeye devrettiği yetkilerin nasıl kullanıldığını bilmeye ve değerlendirmeye ihtiyacı vardır.
Bütçeler ve onun sonuçlarını ortaya koyan raporlar teknik düzeydeki raporlar olduğundan, yasama organlarının bu belgeleri analiz edebilecek bir insan kaynağı ve kurumsal kapasiteye sahip olması gerekir. Birçok ülke yasama organında, kamudan gelen mali nitelikteki raporları analiz etmek ve tartışmak üzere kamu hesapları komisyonları (public account committee: PAC) adı verilen komisyonlar oluşturulmuştur. Bu komisyonlarda, hem teknik açıdan hem de zaman açısından yeterli bir değerlendirme ve tartışma ortamı inşa edilmesi, etkili bir hesap verme sisteminin işlemesine katkı sağlamaktadır. Zira hesap verme, bilgi-tartışma-sonuçlar bağlantısı içerisinde gerçekleşen bir sistem olarak değerlendirilmektedir (Brandsma ve Schillemans, 2013). Bu itibarla, mali nitelikli tüm bilgilerin, yürütme organından kamu hesapları komisyonlarına iletilmesi, bu bilgilere dayalı olarak muhataplarla (yasama üyeleri, harcamacı birimler, yüksek denetim kurumları, teknik personel) birlikte etkili bir tartışma yürütülmesi ve elde edilen performansa bağlı olarak, yetkiyi kullananların sonuçlarla muhatap edilmesi (ödül, eğitim ihtiyacı, yaptırım vb.), gerçek bir hesap verme sisteminin işleyişi bakımından bir gerekliliktir.
Türkiye’de uzunca bir süredir, Plan ve Bütçe Komisyonu dışında, kamu hesapları komisyonu[1] oluşturulması tartışılagelmiştir. Bu çalışma, yasama üyeleri, diğer siyasiler ve yürütme organı üyelerinin değerlendirmeleri çerçevesinde, Türkiye’de kamu hesapları komisyonu kurulması yönündeki tartışmaları analiz etme çabasındadır. Bu bağlamda, çalışmanın takip eden kısımlarında, öncelikle kamu hesapları komisyonları açıklanmaya çalışılacak, daha sonra dünyadaki bazı yasama organları bu bakımdan değerlendirilecek, takip eden kısımda, Türkiye’deki aktörlerin görüşleri paylaşılacak, son olarak tartışma ve sonuçlara yer verilecektir.
Kamu Hesapları Komisyonları
Brandsma ve Schillemans (2013), hesap verme gücünü, bilgi, tartışma ve sonuçlardan oluşan bir küp ile açıklamaya çalışmaktadır. Bu analizde, bilgi, tartışma ve sonuçlar ne kadar yüksek seviyede gerçekleşirse, hesap verme süreçlerinin de o kadar etkin olacağı değerlendirilmektedir. Yani daha fazla bilgi, etkili tartışma ve sonuçların muhataplarına daha fazla yönlendirilmesi, hesap vermenin gücünü arttıracaktır.
Bovens (2006), uygun bilgi tartışma ve karar prosedürü varlığını anlamak için aşağıdaki sorulara cevaplar aranması gerektiğini değerlendirir;
- Uygun bilgi için,
- Aktörler, faaliyetleri hakkında zamanında bilgi veriyor mu?
- Verilen bilgi güvenilir mi?
- Verilen bilgi yeterli mi?
- Uygun tartışma için,
- Sorular sormak için yeterli olanak var mı?
- Olayın tüm tarafları söz hakkına sahip mi (düşüncelerini paylaşabiliyor mu)?
- Aktörün faaliyetlerini açıklaması için yeterli fırsatı var mı?
- Doğru karar için,
- Forum[2] bağımsız mı?
- Forum tarafsız mı?
- Standartlar açık mı?
- Gerçekler kararı destekliyor mu?
- Sonuçlar orantılı mı?
Locke’un (2012: 99) “üstün iktidar” olarak tanımladığı yasama, hükümetlerin politikalarının gözden geçirildiği, performansının ve faaliyetlerinin incelendiği bir forumdur (Jenkins, 2007). Yasama organlarının yürütme faaliyetlerini izlemesi ve gözden geçirmesi vazgeçilmez bir görev olduğundan (Corder, Jagwanth, Soltau, 1999), gözetim araçları çoğu zaman anayasal güvence altındadır (Bovens, 2006).
Esasen çoğu yasama organında bulunan bütçe komisyonlarında mali konular tartışılabilmektedir. Ancak bu komisyonlardaki tartışmalar daha çok bütçenin hazırlanması süreçlerinde gerçekleşirken, bu komisyonlarda harcama sonrasındaki tartışmalar daha sınırlı kalmaktadır (Bacon, 2008). Bu nedenle, dünyada, mali dönemlerin sonuçlarının daha kapsamlı biçimde tartışıldığı kamu hesapları komisyonları gibi kurumlar ortaya çıkmıştır.
Yasama organlarında, hükümetlerin faaliyetlerin gözetime tabi tutulmasını sağlayan soru, gensoru gibi genel araçlar bulunmakla birlikte, özellikle mali alanda hükümetlerin hesap vermesine katkı sağlayan özel bir araç olarak kamu hesapları komisyonları (Pelizzo ve Stapenhurst, 2007), ilk kez 1690’da İngiltere’de oluşturulmuş (CCAF-FCVI, 2006:8) ve bu komisyon 1970’ler sonrasında, toplantılarını kamuoyuna da açmıştır (Bacon, 2008).
Yasama organlarında soru, gensoru, araştırma komisyonları gibi birçok araç, genel gözetim görevleri kapsamında kullanılsa da mali konuların teknik ve karmaşıklığı nedeniyle, genellikle ilave yapılara ihtiyaç duyulmuştur. Bu bağlamda, kamu hesapları komisyonları da bir hesap verme ortamı (forum) olarak kamudan gelen mali bilgilerin aktarıldığı, bunların tartışıldığı ve sonuçların muhataplarına iletilmesine olanak sağlayan önemli yapılardır. Dahası yasama organlarında oluşturulan bu gibi hesap verme prosedür ve yapıları, moral-motivasyonu geliştirmekte, güveni ve meşruiyeti arttırmakta, hataların düzeltilmesi yanında fikri gelişimi de desteklemektedir (Bacon, 2008:263-264).
Dünyada birçok ülkede, anayasal güvence altına alınmış kamu hesapları komisyonları faaliyet göstermektedir. Ülke ihtiyaçlarına göre farklı üye sayılarına sahip olunsa da dengeli bir temsil önerilmektedir. Bu komisyonlarda başkanlıkların muhalefete teslim edildiği uygulamalara rastlanılmaktadır ki bu uygulama komisyonun partizan olmadığı yönünde bir mesaj vermektedir (Pelizzo ve Stapenhurst, 2007).
Performansa dayalı çalışma bakımından, kamu hesapları komisyonlarının organizasyonu ve komisyon üyelerinin davranışları önemlidir (Pelizzo ve Stapenhurst, 2007:379). Bu bağlamda komisyonların bazı özelliklere sahip olması önerilmektedir. Bunlar (Sahgal, 2008:176-178);
- Komisyonların çalışma kapsamı geniş olmalıdır,
- Faaliyetlerini yürütürken bağımsız olmalıdırlar,
- Komisyon sonuçları raporlayabilmelidir,
- Faaliyetlerini yürütebilecek bir kurumsal kapasiteye sahip olunmalıdır,
- Çoğulcu tartışmalara olanak sağlayan bir temsil yapısı olmalıdır,
- Kamuoyu ve medya, komisyon tartışmalarının parçası olabilmelidir.
Bu komisyonların etkinliği, raporlarına cevap verilmesi, tavsiyelerinin yerine getirilmesi ile de ilişkilidir. Örneğin İngiltere uygulamasında, komisyon tavsiyelerinin %95’lere varan önemli bir düzeyde yerine getirildiği değerlendirilmektedir (Bacon, 2008:244).
Komisyonların sahip olması gereken özellikler ile ilgili benzer değerlendirmeler, Dünya Bankasınca 52 yasama organında yapılan araştırmalarda da ortaya konulmuştur (CCAF-FCVI, 2006:18). Ayrıca Dünya Bankası 33 ülke örneklemi üzerinden yaptığı araştırmalarda, Tablo 1’de yer alan ve bu komisyonların başarısına etki eden faktörlerin önemlilik düzeyini de belirlemiştir (Stapenhurst ve arkadaşları, 2005:33, 34).
Tablo 1. Kamu Hesapları Komisyonlarının Başarı Faktörleri
| Potansiyel Başarı Faktörleri | İlişki Alanı | Çok Önemli | Biraz Önemli | Hiç Önemli Değil | Cevap Yok | Çok Önemlilik Yüzdesi |
| Önerilerde bulunma ve sonuçları yayınlama gücü | Yetki | 32 | 1 | 0 | 0 | 97% |
| Vergi mükelleflerinin parasının kullanımı ve kamu varlıklarının yönetimi hususunda hükümeti hesap verebilir kılma konusuna dönük açık odaklanma | Yetki | 30 | 3 | 0 | 0 | 91% |
| Hükümet yönlendirmesi ve tavsiyesi olmadan inceleme konularını seçme gücü | Yetki | 30 | 3 | 0 | 0 | 91% |
| Devletin ya da devletten fon sağlayan organizasyonların, geçmiş, şimdiki ve taahhüt ettiği (gelecek için) tüm harcamalarını araştırma veya inceleme gücü | Yetki | 29 | 2 | 0 | 2 | 88% |
| Tüm oturum ve toplantıların tutulmuş transkriptleri | Uygulama | 29 | 3 | 1 | 0 | 88% |
| Kamu hesaplarını incelemek için kalıcı referansa (ehliyet) sahip olmak | Yetki | 28 | 4 | 1 | 0 | 85% |
| Soruları cevaplamak üzere tanıkları/şahitleri zorlama gücü | Yetki | 27 | 2 | 2 | 2 | 82% |
| Oturumlar öncesinde üyelerin önceden hazırlanması | Uygulama | 26 | 6 | 1 | 0 | 79% |
| Komisyonda bütün büyük siyasi partilerin dengeli temsili | Yapı | 25 | 3 | 1 | 4 | 76% |
| Hükümetten tavsiyelere kapsamlı yanıt | Uygulama | 25 | 6 | 1 | 1 | 76% |
| Bağımsız tanıkları çağırma gücü | Yetki | 24 | 6 | 1 | 2 | 73% |
| Meclis oturumda değilken bile toplantılar düzenleme ve soruşturma (araştırma) yapma gücü | Yetki | 24 | 5 | 2 | 2 | 73% |
| Farklı siyasi partilerden üyeler arasında yakın çalışma ilişkisi | Uygulama | 24 | 5 | 3 | 1 | 73% |
| Komisyon tavsiyelerini uygulamak için aksiyon alınıp alınmadığını belirlemek üzere etkili takip prosedürleri | Uygulama | 24 | 6 | 2 | 1 | 73% |
| Komisyon üyelerinin bakanlar dışındaki aktörlerden olması | Yapı | 23 | 4 | 0 | 6 | 70% |
| Yasama denetçisiyle yakın çalışma ilişkisi ve araştırma desteği | Uygulama | 22 | 6 | 2 | 3 | 67% |
| Yasama denetçisinin tüm raporlarını incelemek için sürekli referans (ehliyet) | Yetki | 21 | 7 | 0 | 5 | 64% |
| Hassas veya ulusal güvenlikle ilgili meselelerde, gizli toplantı yapma gücü | Yetki | 20 | 7 | 3 | 3 | 61% |
| Politikaların iyi veya kötü olup olmadığına değil, politika yönetimine odaklanma | Yetki | 19 | 11 | 2 | 1 | 58% |
| Yetkilileri görevden ayrılsalar bile katılmaları ve idari performansları konusunda hesap vermeye zorlama gücü | Yetki | 19 | 9 | 3 | 2 | 58% |
| Komisyon, yasama organı veya parlamento süresi için atanır ve oturumlar arasında aktifliğini korur | Uygulama | 19 | 5 | 1 | 8 | 58% |
| Yasama denetçisinden belirli incelemeleri veya görevleri yerine getirmesini isteme gücü | Yetki | 17 | 7 | 3 | 6 | 52% |
| Toplantı yerinin, izleme için medya ve halk erişimi açısından uygun olması | Uygulama | 17 | 8 | 3 | 5 | 52% |
| Her yıl yasama organına rapor verme ve raporun tartışılmasını talep etme | Uygulama | 17 | 5 | 6 | 5 | 52% |
| Medya ve kamuoyunun toplantılara erişimi için uygun toplantı yeri | Uygulama | 17 | 6 | 2 | 8 | 52% |
| Basın toplantıları düzenleme ve basın bültenleri yayınlama gücü | Yetki | 13 | 12 | 5 | 3 | 39% |
| Komisyonun çalışma aşamalarının zaman sınırlarına göre komisyon incelemesi için konuların stratejik önceliklendirilmesi | Uygulama | 12 | 18 | 2 | 1 | 36% |
| Yasama denetçileri kanunu için önerilen mevzuat veya değişiklikleri gözden geçirme gücü | Yetki | 11 | 7 | 5 | 10 | 33% |
| Bakanların komisyonda bulunmasını zorlama gücü | Yetki | 11 | 3 | 6 | 13 | 33% |
| Komisyon tavsiyeleri üzerine idari eylemi cesaretlendiren teşvikler | Uygulama | 10 | 7 | 5 | 11 | 30% |
| Bütçe komisyonu gibi diğer parlamento gözetim mekanizmaları ile iyi ilişkiler | Uygulama | 10 | 10 | 4 | 9 | 30% |
| Üyelerin normal yasama oturumları dışındaki oturumlara katılmaları için ek ödeme veya diğer teşvikler | Uygulama | 8 | 7 | 7 | 11 | 24% |
| Yasama denetçisinin bütçesini gözden geçirme gücü | Yetki | 6 | 4 | 7 | 16 | 18% |
| İlgili bölüm grupları için ayrı alt komisyonlar | Uygulama | 5 | 6 | 6 | 16 | 15% |
| Komisyon üyelerinin önceki idari veya iş tecrübesine sahip olması | Uygulama | 4 | 14 | 10 | 5 | 12% |
| Televizyonlu açık oturumlar | Uygulama | 3 | 6 | 10 | 14 | 9% |
| Komisyon üyelerinin en az 2 yıllık ön komisyon deneyimine sahip olması | Uygulama | 3 | 11 | 10 | 9 | 9% |
Kaynak: (Stapenhurst ve arkadaşları, 2005:33, 34)’dan uyarlanmıştır.
Tablo 1’de yer alan sonuçlar, kamu hesapları komisyonlarının öneriler geliştirmesi, bunları yayımlaması, özellikle yürütme organının hesap vermesi konularına odaklanması, özgürce konularını belirleme, araştırma ve inceleme gücüne sahip olmasının, başarı üzerinde en fazla etki eden unsurular olduğunu göstermektedir.
Avrupa Birliği Ülkelerinde Yasama Organlarındaki Mali Nitelikli Komisyonların Görünümü
Türkiye 2003 yılında gerçekleştirdiği mali sistem reformunu Avrupa Birliği (AB) ilerleme süreçleri çerçevesinde ortaya çıkan gelişmeler doğrultusunda gerçekleştirmiştir. Tablo 2’de yer aldığı gibi AB ülkelerinde tek tip bir uygulama bulunmamakla birlikte, ülkelerin bütçe komisyonlarından ayrı olarak, denetim/gözetim yetkilerine sahip ilave komisyonlar oluşturdukları anlaşılmaktadır (Buzaljko, Kanis, Tamasan, Verkaart, 2010).
Tablo 2. AB Ülkeleri Yasama Organlarında Mali Komisyonlar
| Ülke | Devlet Hesapları Yıllık Raporları | Denetim ve Performans Raporları | Yıllık Faaliyet Raporları |
| Avusturya | Bütçe Komisyonu | Denetim Komisyonu Mahkemesi | Denetim Komisyonu Mahkemesi |
| Belçika | Bütçe Komisyonu | Bütçe Komisyonu | Bütçe Komisyonu |
| Bulgaristan | Bütçe Komisyonu | Bütçe Komisyonu | Bütçe Komisyonu |
| Çekya | Bütçe Komisyonu | Kontrol Komisyonu | Kontrol Komisyonu |
| Kıbrıs Rum Kesimi | Planların Geliştirilmesi ve Kamu Harcamalarının Kontrolü Komisyonu | Planların Geliştirilmesi ve Kamu Harcamalarının Kontrolü Komisyonu | Planların Geliştirilmesi ve Kamu Harcamalarının Kontrolü Komisyonu |
| Danimarka | Mali Komisyon | Kamu Hesapları Komisyonu | Kamu Hesapları Komisyonu |
| Estonya | Devlet Bütçe Kontrol Komisyonu | Devlet Bütçe Kontrol Komisyonu | Devlet Bütçe Kontrol Komisyonu |
| Finlandiya | Mali Komisyon | Denetim Komisyonu | Denetim Komisyonu |
| Fransa | Mali Komisyon | Mali Komisyon | Mali Komisyon |
| Almanya | Bütçe Komisyonu | Bütçe Komisyonu | Bütçe Komisyonu |
| Yunanistan | Mali Tablolar, Bilanço ve Devlet Bütçe Uygulamaları Özel Komisyonu | Bilgi yok | Parlamento |
| Macaristan | Kamu Hesapları ve Bütçe Komisyonu | Kamu Hesapları ve Bütçe Komisyonu | Kamu Hesapları ve Bütçe Komisyonu |
| İtalya | Bütçe Komisyonu | Bütçe Komisyonu | Bütçe Komisyonu |
| Litvanya | Bütçe ve Mali Komisyon | Denetim Komisyonu | Denetim Komisyonu |
| Lüksemburg | Bütçe Uygulaması Kontrol Komisyonu ve Bütçe ve Finans Komisyonu | Bütçe Uygulaması Kontrol Komisyonu | Bütçe Uygulaması Kontrol Komisyonu |
| Malta | Kamu Hesapları Komisyonu | Kamu Hesapları Komisyonu | Ulusal Denetim Ofisi Muhasebe Komisyonu |
| Hollanda | Kamu Harcamaları Komisyonu | Kamu Harcamaları Komisyonu | Kamu Harcamaları Komisyonu |
| Norveç | İnceleme ve Anayasal İşler Komisyonu | İnceleme ve Anayasal İşler Komisyonu | İnceleme ve Anayasal İşler Komisyonu |
| Polonya | Devlet Kontrol Komisyonu ve Kamu Mali Komisyonu | Devlet Kontrol Komisyonu | Devlet Kontrol Komisyonu |
| Portekiz | Bütçe Komisyonu | Bütçe Komisyonu | Bütçe Komisyonu |
| Romanya | Bütçe Komisyonu | Soruşturma/Araştırma Komisyonları | Bütçe Komisyonu |
| İspanya | Yüksek Denetim Kurumu ile İlişkiler Karma Komisyonu | Yüksek Denetim Kurumu ile İlişkiler Karma Komisyonu | Yüksek Denetim Kurumu ile İlişkiler Karma Komisyonu |
| İsviçre | Mali Komisyon | Mali Ortak Komisyon | Mali Ortak Komisyon |
| Slovakya | Bütçe Komisyonu | Bütçe Komisyonu | Bütçe Komisyonu |
| Slovenia | Kamu Mali Kontrolü Parlamento Komisyonu | Kamu Mali Kontrolü Parlamento Komisyonu | Kamu Mali Kontrolü Parlamento Komisyonu |
Kaynak: (Buzaljko, Kanis, Tamasan, Verkaart, 2010:10, 11)’ den uyarlanmıştır.
Ülkelerin yasama organlarında geleneksel olarak bütçe komisyonları bulunmakla birlikte, Tablo 2’de yer alan veriler, AB ülkelerinin birçoğunda, bu komisyonlardan ayrı olarak mali hesap vermeye hizmet edecek şekilde ayrı bir denetim/gözetim komisyonu oluşturulduğu anlaşılmaktadır. Ancak ülkeler ister bütçe komisyonu oluşturmuş olsun, isterse ayrı bir denetim/gözetim komisyonu oluşturmuş olsun, bu komisyonların objektifliğini tesis etmek üzere, üye sayısı, temsil, başkan seçimi gibi bazı konularda ortak yaklaşımlar geliştirmişlerdir.
Tablo 3, denetim/gözetim komisyonuna sahip ülkelerde, komisyonların niteliklerini göstermektedir.
Tablo 3. AB Ülkelerinde Denetim Komisyonlarının Özellikleri
| Ülkeler | Denetimle İlgili Komisyon Üyelerinin Toplam Milletvekillerine Oranı % | Üyelerin Dağılım Sistemi | Komisyon Başkanının Partisi |
| Avusturya | 14,2 | Oransal temsil | Muhalefet |
| Kıbrıs Rum Kesimi | 16,9 | Oransal temsil | Muhalefet |
| Çekya | 7,5 | Oransal temsil | Muhalefet |
| Danimarka | 3,4 | Oransal temsil | Muhalefet |
| Estonya | 5,9 | Her partiden 1 üye | Muhalefet |
| Finlandiya | 5,5 | Oransal temsil | Muhalefet |
| Yunanistan | 4,3 | Oransal temsil | İktidar |
| Letonya | 19 | Oransal temsil | – |
| Litvanya | 5 | Oransal temsil | Muhalefet |
| Malta | 10,1 | Oransal temsil | Muhalefet |
| Hollanda | 16,7 | Oransal temsil | İktidar |
| Norveç | 6,5 | Oransal temsil | Muhalefet |
| Slovenya | 12,2 | Çoğunluğu muhalefet | Muhalefet |
| İspanya | 7 | Oransal temsil | İktidar |
| Lüksemburg | 20 | Oransal temsil | Muhalefet |
| Polonya | – | Oransal temsil | Muhalefet |
Kaynak: (Buzaljko, Kanis, Tamasan, Verkaart, 2010:21, 22, 27)’ den uyarlanmıştır.
Bünyesinde bütçe komisyonu bulunan ülkelerin komisyon özellikleri ise Tablo 4’te yer almaktadır.
Tablo 4. AB Ülkelerinde Bütçe Komisyonlarının Özellikleri
| Bütçe Komisyonu Fonksiyonuna Sahip Yasama Organları | |||
| Ülkeler | Bütçe Komisyonlarında Üye Oranı % | Üyelerin Dağılım Sistemi | Komisyon Başkanının Partisi |
| Belçika | 11,3 | Oransal temsil | Muhalefet |
| Bulgaristan | 10,8 | Oransal temsil | İktidar |
| Fransa | 12,7 | Oransal temsil | Muhalefet |
| Almanya | 6,6 | Oransal temsil | Muhalefet |
| Macaristan | 7 | Oransal temsil | Muhalefet |
| İtalya | 7,9 | Oransal temsil | İktidar |
| Portekiz | 9,1 | Oransal temsil | Muhalefet |
| Romanya | 8 | Oransal temsil | Alt organ; Muhalefet, Üst organ; İktidar |
| Slovakya | 8,7 | Oransal temsil | İktidar |
Kaynak: (Buzaljko, Kanis, Tamasan, Verkaart, 2010:21, 22, 27)’ den uyarlanmıştır.
Tablo 4’te yer alan bütçe komisyonlarında da ülkelerin oransal temsili tercih etmekle birlikte, komisyon başkanlığını çoğu defa muhalefete bıraktığı anlaşılmaktadır. Sonuçlar birlikte değerlendirildiğinde, incelenen 25 ülkenin 18’inde komisyon başkanlarının muhalefet partisi mensubu olduğu anlaşılmaktadır.
Bu komisyonlarda, hesap vermeye hizmet edecek şekilde yapılan tartışmaların, yetkinin asıl sahibi olan halka daha kolay ulaşması bakımından, komisyon oturumlarının halka ve medyaya açık olması da tercih edilmektedir. Örneğin, Belçika, Çekya, Kıbrıs Rum Kesimi, Estonya, Yunanistan, Macaristan, Litvanya, Malta, Portekiz, Slovenya gibi ülkelerde, toplantılar hem kamuya hem de medyaya, İspanya ve Romanya gibi ülkelerde ise medyaya açıktır (Buzaljko, Kanis, Tamasan, Verkaart, 2010:51).
Türkiye’de Kamu Hesapları Komisyonu Oluşturulması Yönündeki Görüşler
2003 yılında yasalaşan ve hükümleri 2006 yılında yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, mali uygulamaların teorik ve pratik çerçevesini belirlemiştir. Bu Kanunun geçici 4 üncü maddesinde; “Bu Kanunda öngörülen malî yönetim ve kontrol sistemine uyum sağlanması amacıyla, Kanun kapsamındaki idarelerle ilgili mevzuatta ve Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünde gerekli değişiklikler, en geç 31.12.2007 tarihine kadar yapılır.” denilmek suretiyle yasama organının yeni mali düzenlemelere bağlı olarak İçtüzükte gerekli uyumlaştırmaları yapması öngörülmüştür. Yasal olarak, böyle bir yönlendirme yapılmış olmasına karşın bugüne kadar İçtüzükte mali sistem revizyonuna uyum sağlayacak şekilde bütünsel bir uyumlaştırma yapılmadığı anlaşılmaktadır.
Diğer taraftan, siyasi partilerin temsilcilerinin de kamu hesapları komisyonu fonksiyonlarını üstlenecek bir komisyon oluşturulması yönünde değerlendirmeler yaptığı bilinmektedir. Örneğin dönemin Meclis Başkanı Köksal Toptan 8-9 Ekim 2008 tarihinde düzenlenen “Bütçe Sürecinde Parlamentonun Değişen Rolü” başlıklı uluslararası sempozyumda;
“…Saygıdeğer konuklar, çağdaş parlamenter demokrasilerde yaşanan gelişmeleri yakından takip eden Türkiye Büyük Millet Meclisi, bütçe sürecindeki rolünün güçlendirilmesine yönelik düzenlemeler içeren yeni bir İçtüzük değişikliği teklifini -biraz evvel Sayın Açba’nın ifade ettiği gibi- tarafımdan hazırlanıp Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına, oradan komisyona, oradan da Genel Kurula getirmiştir.
Türkiye Büyük Millet Meclisinde daha etkin bir bütçe denetimini sağlayacak yapılanmaya ve yöntemlere ilişkin bütün düzenlemeler bu değişiklik teklifinde yer almaktadır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin mali denetim kapasitesi önemli ölçüde güçlendirilirken, demokrasinin temel şartlarından biri olan hesap verme zorunluluğu konusunda da önemli bir adım atılmaktadır.
Meclisimizin denetim gücünü artıracak bu düzenlemeyle Plan ve Bütçe Komisyonu bünyesinde -biraz evvel yine Sayın Açba’nın ifade ettiği gibi- daimi olarak görev yapacak ve komisyondaki siyasi kuvvet oranına göre belirlenecek bütçe alt komisyonu, kesin hesap alt komisyonu kurulması öngörülmektedir…” ifadelerini kullanarak (Biçer ve Şahin, 2008:29), yasama organında mali hesap vermeyi güçlendirmek üzere ilave bir komisyon oluşturulması konusundaki İçtüzük değişikliği çalışmalarının başladığını paylaşmıştır.
Aynı Sempozyumda, dönemim Plan ve Bütçe Komisyonu Başkanı Sait Açba; “… Plan ve Bütçe Komisyonu’nda Bütçe Alt Komisyonu ve Kesinhesap Alt Komisyonu olarak sürekli iki alt komisyonun kurulmasına yöneliktir. Bu değişiklikle bütçe reformunun gerekleri ile uyumlu bir iş bölümünün tanımlanması ve yeterli teknik altyapının oluşturulması amaçlanmaktadır. Bütçe ve Kesinhesap Alt Komisyonları aracılığıyla TBMM’deki bütçe ve kesinhesap müzakereleri açısından siyasal karar alma süreçlerini güçlendirecek teknik çalışmalar yapılacaktır. Bugüne kadar bütçeye göre daha az ilginin gösterildiği kesinhesaplar ve Sayıştay raporları üzerinde etkin bir denetimin gerçekleşmesi amaçlanmaktadır…” şeklinde açıklamalar yapmıştır (Biçer ve Şahin, 2008:10).
Yine bu sempozyumda dönemin Maliye Bakanı Kemal Unakıtan;
“…parlamentoların bütçe üzerindeki denetim yetkisi sadece ön izin vermeyi değil aynı zamanda uygulama sonuçlarının denetimini de kapsamaktadır…mali yönetim reformları çerçevesinde, Türkiye Büyük Millet Meclisimizin ve Plan ve Bütçe Komisyonumuzun bu süreçteki üstlenmesi gereken yeni rolün tartışılarak, bu tartışmaların bundan sonraki çalışmalarımıza da ışık tutacağına inanıyorum…” açıklamalarında bulunmuştur (Biçer ve Şahin, 2008:29).
Yasama organında kamu hesapları veya benzeri bir komisyon oluşturulması yönündeki tartışmalar bu tarihten sonra da devam etmiştir.
03.11.2014 tarihindeki komisyon toplantısında, ilgili dönem Plan ve Bütçe Komisyon Başkanı Recai Berber; “…önümüzdeki yıldan itibaren bütçe kesin hesap kanununun ve Sayıştay raporlarının daha verimli denetiminin yapılabilmesi açısından şu anda İç Tüzük’e hiç ihtiyaç duymadan, mevcut İç Tüzük’te görüştüğümüz kanunlarla ilgili bir alt komisyon kurma yetkimiz var. Dolayısıyla, böyle bir alt komisyonu oluşturalım ve bizden önce yani bütçe görüşmeleri başlamadan önce Komisyonumuzda, bu alt komisyon daha teknik, daha dar çerçevede bu kesin hesaplar üzerinde daha yoğunlaşsın, denetimini yapsın diye anlaştık…” değerlendirmelerinde bulunmuştur.
25.11.2014 tarihli Plan ve Bütçe Komisyon toplantısında ilgili dönem Maliye Bakanı Mehmet Şimşek; “…kesin hesap komisyonunun kurulması veya Plan ve Bütçe Komisyonun altında bir alt komisyon kurulmasını şahsen ben de tercih ederim. Yani, konular ne kadar iyi bir şekilde, detaylı bir şekilde tartışılırsa hem ülkeye faydalı olacağı kanısındayım hem de gerçekten kamuoyunun da bilgilendirilmesi açısından daha faydalı buluyorum…” şeklinde açıklamalar yapmıştır.
29.01.2016 tarihli Plan ve Bütçe Komisyonunda dönemin Komisyon Başkanı Süreyya Sadi Bilgiç; “…Plan ve Bütçe Komisyonunun altında iki tane daimi alt komisyonun oluşturulması ve Plan ve Bütçe Komisyonu görüşmelerinden önce bu daimi alt komisyonlarda -ki bütçe ve kesin hesap olarak- burada Sayıştay raporlarının görüşülmesi ve bunun bir rapor olarak üst komisyona ve bir özet olarak da, bir rapor olarak da buradan Genel Kurula gönderilmesi noktasında bir düşünce var…” şeklinde görüşler paylaşmıştır.
13.02.2016 tarihli Plan ve Bütçe Komisyonu toplantısında dönemin Avrupa Birliği Bakanı Volkan Bozkır konu ile ilgili görüşlerini; “…ilerleme raporunda Sayıştay raporlarının Türkiye Büyük Millet Meclisinde değerlendirilmesine ilişkin eleştiride bunun Meclis İç Tüzüğü’ünde bir değişiklikle giderilebileceği sonucuna varılıyor ve bir alt komisyon kurulması gerekiyor bu tavsiyede. Tabiatıyla bu da Meclisimizin takdirinde…” şeklinde ifade etmiştir.
03.11.2016 tarihli Plan ve Bütçe Komisyonu toplantısında eski Maliye Bakanlarından Zekeriya Temizel; “…Sürekli olarak, kesin hesap kanunu tasarılarının denetlenmesi için Mecliste bir alt komisyon kurulması gerektiğini, bunun birçok gelişmiş ülkede genellikle muhalefet partilerinden birisinden başkan seçilerek çalışmalarını yürüttüğünü ama bizim anayasamızda henüz öyle bir olay olmadığı için şimdilik yine Meclisimizden seçilecek bir alt komisyonda veya komisyonun tamamının katılımıyla bu hesapları kesinlikle ve kesinlikle incelememiz gerektiğini –bu, son bir olgu olarak ortada kalsın gerçekleştirelim…” demiştir.
10.12.2019 tarihli TBMM Genel Kurul Toplantısında TBMM Başkan Vekili Süreyya Sadi Bilgiç; “Acil bir İç Tüzük ihtiyacı var; bir kesin hesap daimî alt komisyonunun kurulması gerekiyor; yeni sisteme göre teklif hazırlama süreçlerinde yasama-yürütme ilişkilerinin çerçevesinin mutlak suretle belirlenmesi gerekiyor…22’nci Dönemden bu tarafa -belki 4 sefer- kesin hesap daimî alt komisyonu kurulması noktasında İç Tüzük çalışmalarında hüküm vardı. Hatta 22’nci Dönemde -ki Sayın Altay da oradaydı- hem kesin hesap komisyonu hem de bir bütçe komisyonu olarak 2 daimî alt komisyon oluşturuluyordu ama bunların hepsi kadük oldu. Ama bugün, yeni sistemde bunları yapmak lazım, kesin hesap alt komisyonu ağırlıklı olarak milletvekillerimiz tarafından gündeme getirildi.” demektedir.
Paylaşılan görüşlere paralel değerlendirmeler Plan ve Bütçe Komisyonunda yer alan iktidar ve muhalefet milletvekillerince ve her yıl bütçeler üzerinde yapılan tartışmalarda defalarca gündeme getirilmiştir.[3] Ancak hem iktidar hem de muhalefet partileri temsilcileri tarafından defalarca ve düzenli biçimde gündemde tutulmasına karşın, yasama organında kamudan gelen raporlar ile Sayıştay raporlarını inceleyip üzerinde kapsamlı tartışmalar yapılabilecek ayrı bir komisyon oluşturulması mümkün olmamıştır.
Tartışma ve Sonuç
Kamusal mal ve hizmet üretiminin ana finansörü halk olduğuna göre, halktan toplanan kaynakların nasıl kullanıldığının hesabının yine halka verilmesi gerekir. Mali yetkiler halk tarafından yasama organlarına ve yasama organlarınca da bütçeler yoluyla yürütme organına devredildiğinden, hesap verme ilişkisinde halk ve yürütme arasında kalan bir aktör olarak yasama organları kilit role sahiptir.
Hesap verme bilgi-tartışma-sonuçlar çerçevesinde gerçekleşen bir ilişki sistemidir ve hesap verilen ortama (bu tartışmada TBMM) yeterli bilgi akışı ve bu bilgilere dayalı olarak tartışmalar yapılabilmesi önemli hale gelmektedir.
Mali alanda bir yetki devri aracı olan bütçeler, daha ziyade teknik dokümanlar olup, genellikle yasalaşma sürecinde ilgi görmekte, ancak bütçe uygulama sonuçları üzerine yapılan tartışmalar sınırlı kalmaktadır. Oysa kullanılan kaynakların hangi performans içinde kullanıldığının belirlenmesi ve sonuçlar üzerinde yapılacak tartışmalar hafife alınamaz. Bu itibarla, birçok ülke yasama organlarında, kamudan gelen sonuçların ve yüksek denetim kurumlarından gelen raporların tartışıldığı ayrı komisyonlar oluşturulmuş ve hesap verme sistemi daha etkili hale getirilmeye çalışılmıştır. Bu örneklerde çoğu defa komisyon başkanları, güveni arttırmak ve objektifliği tesis etmek amacıyla muhalefetten seçilmiştir.
Türkiye’de, AB üyeliği uyumlaştırma süreçleri çerçevesinde mali sistemle ilgili birçok reform gerçekleştirilmiştir. Reform sürecinde, “yönetim sorumluluğu” nu esas alan bir dönüşüm yapıldığı iddiası ile gerçekleştirilen yeni düzenlemelerin bazıları, daha uygulama aşamalarına geçilmeden revize edilmiştir. Örneğin, mali sistemi düzenleyen 5018 sayılı Kanun, 2003 yılında yasalaşmasına karşın, uygulamaya girdiği 2006 yılına kadar bazı maddelerinde değişiklikler yapılmıştır.
Yeni mali yasa ile yönetim sorumluluğu esas alınmış ve Anglo-Sakson (Westminster) modelin kurumlarını ülke düzenleme ve uygulamalarına yansıtma çabası çerçevesinde yasal düzenlemelerde “üst yönetici” tanımı getirilmiş, Maliye Bakanlığı’nın birçok yetkisi harcamacı birimlere devredilmişken, yönetim sorumluluğunu esas alan birçok ülkede var olan kamu hesapları komisyonları ve bu anlayışa uygun yüksek denetim kurumu yapılanması gibi diğer yapısal düzenlemeler gerçekleştirilmemiştir. Özetle, mali sistem reformu, hesap vermeye olanak sağlayacak tüm unsurlar bakımından uyumlaştırılmamış yani bütünsel bir dönüşüm gerçekleştirilememiştir.
Esasen, Alman Tarihçi Okulu’nun söylediği gibi ihtiyaçların karşılanması ülkelerin yapısına bağlı olmalı ve reformlar buna göre yapılmalıdır (Kama, 2011). Ancak bir mali reformunun bir tarafının anglo-sakson modele, başka bir tarafının frankofon modele uygun olması da dikkat çeken bir uyumlaştırma eksikliğini göstermektedir. Bu bağlamda, mali reformun, halen bünyesinde taşıdığı kavramsal sorunları da giderecek şekilde[4] yeniden ele alınmasına ve bu çerçevede hesap vermenin en temel aktörü olan yasama organının bütçe hakkının sonuçlarını daha sağlıklı biçimde gözetime tabi tutacak bir yapıya ulaştırılmasına halen ihtiyaç olduğu söylenebilir. Kaldı ki konu ile ilgili olan siyasiler de bu bakımdan ortak değerlendirmelerde bulunmaktadır. Bu açıdan, yapılacak uyumlaştırma çabalarında, yasama organında kamudan gelen tüm mali raporların yeterli zaman ve diğer olanaklarla tartışılabildiği kamu hesapları gibi bir komisyon oluşturulması, yüksek denetim kurumu ile yasama organının daha etkin çalışmasına olanak sağlayacak yapıların zenginleştirilmesi, tüm kamu mali bilgisinin bir ağı olarak kurulmuş olan bütünleşik kamu mali yönetim bilgi sisteminin bir an önce tüm bileşenleri ile tamamlanarak, buradan mali bilgilerin yasama organına doğrudan aktarılmasını sağlayacak altyapının tesisi, bu dönüşüm süreçlerinin önemli parçalarını oluşturacaktır.
Kaynaklar
Bacon R. (2008), Parlamentonun Denetim ve İzleme Fonksiyonları: İngiltere Deneyimi, Uluslararası Sempozyum, Bütçe Sürecinde Parlamentonun Rolü, Bildiri ve Makaleler, 8-9 Ekim 2008, TBMM Basımevi, Ankara, s.229-246
Biçer, M., Şahin, M. (2008, Ekim), Editoryal Not, Uluslararası Sempozyum, Bütçe Sürecinde Parlamentonun Rolü, Bildiri ve Makaleler. Ankara: TBMM Basımevi, 19-24.
Bovens, M. (2006). “Analysing and Assesing Public Accountability”, A Conceptual Framework, European Governance Papers, No.C-06-01, EUROGOV.
Brandsma, G. J.; Schillemans, T. (2013). The Accountability Cube: Measuring Accountability. Journal of Public Administration Research and Theory, 23(4), 953–975. doi:10.1093/jopart/mus034
Buzaljko, K., Kanis, A.M., Tamasan, A., Verkaart, F. (2010). Public Financial Oversight, A Comparative Analysis of Parliamentary Committees Across Europe, Maastricht Graduate School of Government, Maastricht University.
CCAF-FCVI. (2006). Parliamentary Oversight-Committees and Relationships. A Guide to Strengthening Public Accounts Committees, Kanada.
Corder, H., Jagwanth, S., Soltau, F. (1999). Report on Parliamentary Oversight and Accountability. Cape Town: University of Cape Town
Dubnick, M.J. (1998), Clarifying Accountability: An Ethical Theory Framework, s.68-81, C.Sampford, (eds.). Public Sector Ethics: Finding and Implementing Values, N.preston, C.A.Bois. Leichhardt, NSW: The Federation Press/Routledge
Kama, Ö. (2011). “Yeni Kurumsal İktisat Okulunun Temelleri”, Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 13(2), 183-204.
Jenkins, R. (2007). The Role of Political Institutions in Promoting Accountability, 135-181, Anwar Shah, Performance Accountability and Combating Corruption, Washington: The World Bank.
Lane, J.E. (2005), Public Administration and Public Management, The principal-agent perspective. New York: Routledge
Locke, J. (2012). Yönetim Üzerine İkinci İnceleme (Second Treatise of Government), (Çev. F. Bakırcı). İstanbul: Ebabil Yayınları.
Mulgan, R. (1997), “The Processes of Public Accountability”, Australian Journal of Public Administration, 56(1), 25-36
Mulgan, R. (2003). Holding Power to Account: Accountability in Modern Democracies, Basingstoke: Palgrave
Norris, P. (2014). “Warchdog Journalism”, UK: The Oxford Handbook of Public Accountability, Oxford University Press,.525-541.
Pelizzo, R. and Stapenhurst, F. R. (2007). Strengthening Public Accounts Committees by Targeting Regional and Country-Specific Weaknesses, Anwar Shah, Performance Accountability and Combating Corruption. Washington: The World Bank.
Posner, P.L., Shahan, A. (2014). “Audit Institutions”, UK: The Oxford Handbook of Public Accountability, Oxford University Press, 488-506.
Power, G. (2012). The Changing Natura of Parliamentary Respresentataion, Global Parliamentary Report, IPU, UNDP, Denmark
Sahgal, V. (2008, 8-9 Ekim). Parlamentonun Rolü: Bütçenin Hazırlanması&Uygulanması ve Dış Denetim&Kontrol, Uluslararası Sempozyum, Bütçe Sürecinde Parlamentonun Rolü, Bildiri ve Makaleler, Ankara, 173.
Schillemans, T. (2013). The Public Accountability Review, A Meta-Analysis of Public Accountability Research in Six Academic Disciplines, Working Paper, Utrecht University School of Governance.
Scott, C. (2014). Independent Regulators. UK: The Oxford Handbook of Public Accountability, Oxford University Press, 472-487.
Shapiro, S.P. (2005). “Agency theory”, Annual Review of Sociology. 31(1), 263-284.
Stapenhurst, R., Sahgal, V., Woodley, W.R. and Pelizzo, R. (2005), “Scrutinising public expenditures: Assessing the performance of Public Accounts”, Singapore Management University Research Collection School of Social Sciences, Paper 62.
TBMM Plan Bütçe Komisyonu ve Genel Kurul Tutanakları, https://www.tbmm.gov.tr/Tutanaklar/
[1] Türkiye’de daha ziyade kesin hesap komisyonu olarak adlandırılarak tartışılmıştır.
[2] Hesap verilen ortam, bilgi akışı ve tartışmaların yapıldığı yer anlamında düşünülebilir.
[3] Bkz.3-25.11.2014, 10.12.2015, 20.1-13.2.2016, 3-22.11.2016, 31.10.2017, 30.10-21.11.2018 vb. Plan ve Bütçe Komisyonu Tutanakları
[4] Bu konudaki tartışmalar için, “Koçdemir, M. (2022). Türkiye Kamu Mali Yönetim Sisteminde Bütçe Bazlı Kavramsallaştırma ve Raporlamanın Dönüşüm İhtiyacı, Mali Kılavuz, Sayı: 87, Ocak-Haziran” çalışmasına bakılabilir.