Mehmet Sait ARCAGÖK
Muhasebat Başkontrolörü[1]
- Giriş
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunuyla (bundan sonra 5018 sayılı Kanun olarak geçecektir) düzenlenen mali yönetim sistemimizin en önemli iki aktörünün üst yönetici ve harcama yetkilisi olduğunu söylemek yanlış olmayacaktır. Üst yönetici, bir kamu idaresinde mali yönetim sisteminin en yetkili/görevli kişisi, hatta sistemin sahibi sayılabilecek konumda olan kişidir. Kamu idaresinin mali yönetim sisteminin kurulması ve işletilmesi üst yöneticinin sorumluluğundadır. Harcama yetkilisi ise kamu idaresi bütçesinde ödenek tahsis edilen birimin en üst yöneticisi olup, harcama yapma yetkisiyle donatılmış, diğer taraftan kamu idaresinin mali yönetim sistemini yöneticisi olduğu birimde uygulamak ve yönetmekle sorumlu/görevli/yetkili olan kişidir.
Bu çalışmada, uygulamaya girdiği 2006 yılından bu yana üst yönetici ve harcama yetkilisine ilişkin olarak 5018 sayılı Kanunda yapılan değişiklikler dikkate alınarak, mali yönetim sisteminde üst yönetici ve harcama yetkilisinin kimler olduğu ve nasıl belirlendiği, bu kimlikleri çerçevesinde rol ve sorumluluklarının neler olduğu ve bunların uygulamaya nasıl yansıdığı incelenecek ve değerlendirilecektir.
2. Üst Yönetici
2.1. Üst Yöneticinin Kim Olduğu
5018 sayılı Kanunun 11 inci maddesinde üst yöneticiler düzenlenmiştir. “Üst yöneticiler” başlıklı bu maddenin birinci fıkrasının değişiklikler yapılmadan önceki hali aşağıdaki gibidir:
“Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir. Ancak, Milli Savunma Bakanlığında üst yönetici Bakandır.”
Fıkranın bu şekilde düzenlenmesinin ana amacı, siyasi ve idari yetki ve sorumlulukları birbirinden ayırarak, bakanlıklarda siyasi olmayan en üst statüdeki kişiyi üst yönetici olarak belirlemek ve sistemin kurulması ve yönetilmesi görevini bu kişiye vermektir. Nitekim anılan maddenin gerekçesinde, “ Bu maddede mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinde kendilerine önemli bir rol verilen üst yöneticilerin sistemdeki rolü tanımlanmış ve sorumluluklarının kapsamı belirlenmiştir. Kamu idarelerinin memur statüsündeki en üst yöneticileri, üst yönetici olarak tanımlanmıştır.” denilmiştir.
Milli Savunma Bakanlığı için “bakanlıklarda siyasi olmayan en üst statüdeki kişiyi üst yönetici olarak belirlemek” şeklindeki genel kuraldan ayrık bir düzenleme yapılmıştır. Milli Savunma Bakanlığında bu genel kuraldan ayrılmanın nedeni bakanlık müsteşarının en üst askeri rütbeye sahip olmaması, Milli Savunma Bakanlığı müsteşarlığına korgeneral rütbesinden atama yapılmasıdır.
676 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Bazı Düzenlemeler Yapılması
Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 69 uncu maddesiyle bu fıkranın “ Ancak, Milli Savunma Bakanlığında üst yönetici Bakandır.” şeklindeki ikinci cümlesi yürürlükten kaldırılmıştır. Bu hükmün yürürlükten kaldırılması 01.02.2018 tarihli ve 7070 sayılı Kanunun 55 inci maddesiyle aynen kabul edilmiştir.
Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçiş nedeniyle Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname çıkarılmış, bu kararnameyle kamu mali yönetim ve kontrol sisteminde ve 5018 sayılı Kanunda da değişiklikler yapılmıştır.
703 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 213 üncü maddesinin (g) bendiyle 5018 sayılı Kanunun 11 inci maddesinde değişiklik yapılmış, maddenin birinci fıkrasında yer alan “müsteşar” ibaresi “ve” şeklinde, ikinci fıkrasında yer alan “bu Kanunda” ibaresi “kanunlar ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde” şeklinde değiştirilmiş ve maddenin birinci fıkrasına “Bakanlıklarda en üst yönetici Cumhurbaşkanı tarafından belirlenir.” cümlesi eklenmiştir.
Bu değişikliğe göre maddenin birinci fıkrası aşağıdaki gibi olmuştur.
“Bakanlıklarda ve diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir. Bakanlıklarda en üst yönetici Cumhurbaşkanı tarafından belirlenir.”
Bu değişiklikle fıkranın yeni halinin hem teknik olarak hem de anlam yönünden sıkıntılı bir hal aldığını belirtmek gerekir. Fıkranın bu yazım tekniğine göre anlamı “bakanlıklarda en üst yönetici üst yöneticidir, bakanlıklarda en üst yönetici Cumhurbaşkanı tarafından belirlenir.” şeklinde olmaktadır. Bakanlıklarda en üst yöneticinin kim olduğu ilgili mevzuatında da görüleceği üzere gayet açık olup, bu kişi bakandır. Ayrıca bakanlıklarda en üst yöneticinin Cumhurbaşkanı tarafından belirlenmesine niçin gerek duyulduğu anlaşılamamaktadır. Burada “üst yönetici” ve “en üst yönetici” kavramlarının birbirine karıştırıldığı, 5018 sayılı Kanunda “üst yönetici” kavramının terim anlamlı olduğunun yeterince anlaşılamadığı değerlendirilmektedir.
Anılan maddede; “diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir” ifadesinden hareketle 5018 sayılı Kanunda üst yöneticinin; idarenin başında olan, idare ile ilgili her türlü kararı alabilen, idarede sistem kurup bunun yönetim ve gözetiminden sorumlu olan, temel amacı idareyi önceden belirlenmiş amaç ve hedefler doğrultusunda yönetmek olan, özetle idarenin yönetim sorumluluğunu üzerine alan kişi olarak tasarlandığı anlaşılmaktadır. Bu tanım ve fonksiyondan hareketle bakanlıklarda üst yöneticinin “bakanlıklarda en üst yönetici” olan bakan olduğu ortaya çıkmaktadır. Burada neden daha önce, 5018 sayılı Kanunun hazırlanması ve kanunlaşması sürecinde bakanın üst yönetici olarak belirlenmediği sorusu akla gelebilir. 5018 sayılı Kanunun siyasi sorumluluğu bulunan bakanın üst yönetici olarak belirlenmemesi, siyasi ve idari sorumluluğun ayrıştırılması ve üst yöneticinin yönetsel hesapverebilirliğini (managerial accountability) sağlamaya yönelik olarak böyle bir tercihte bulunduğunu söylemek yanlış olmayacaktır. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçişle birlikte 5018 sayılı Kanunun tanımladığı üst yöneticinin (head of public administration) yeni sistemdeki siyasi sorumluluğu olmayan bakan olduğunu söylemek yerinde olacaktır.
5018 sayılı Kanunun 11 inci maddesinde yapılan değişiklikle anılan fıkranın ikinci cümlesinde yer alan “Bakanlıklarda en üst yönetici Cumhurbaşkanı tarafından belirlenir.” hükmü uyarınca 2018/5 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi çıkarılmıştır. Bu Genelgeye göre bakanlar kendilerine doğrudan bağlı hizmet birimleri bakımından, bakan yardımcıları ise kendilerine bağlı hizmet birimleri bakımından bakanlık en üst yöneticisi sayılmıştır. Buna göre bakanlık en üst yöneticisi sayılan bakan ve bakan yardımcıları 5018 sayılı Kanun uygulamasında “üst yönetici” olacaklardır.
Bu düzenlemenin birkaç açıdan sıkıntılı olduğunu belirtmek gerekir. İlk olarak, bu düzenleme sonucunda sistemin gereği olarak bir kişi olması gereken üst yöneticinin bakanlıklarda birden fazla kişi olması sonucu ortaya çıkmaktadır. Terminolojik olarak en üst yöneticinin nasıl birden fazla kişi olabileceği hususu dilbilgisi açısından sorunlu olduğu gibi 5018 sayılı Kanunda terim anlamıyla yer alan “üst yönetici” fonksiyonunun hangi en üst yöneticiler tarafından yerine getirileceği hususu da izaha muhtaç kalmaktadır. Bakana ve bakan yardımcısına bağlı birimler ayrımının bu sorunu çözemeyeceği değerlendirilmektedir. İkinci olarak 5018 sayılı Kanunda yer alan “üst yönetici” fonksiyonlarından hangilerinin hangi “en üst yönetici” (bakan, bakan yardımcıları) tarafından üstlenileceğinin tartışmaya açık olduğu anlaşılmaktadır. Bazı bireysel veya birim (genel müdürlük, daire başkanlığı) bazında üst yönetici fonksiyonlarının farklı kişiler tarafından yürütülebileceği ileri sürülebilse de 5018 sayılı Kanunda üst yönetici fonksiyonunun esas itibarıyla birim bazında değil sistem bazında olduğu dikkate alındığında uygulamada bu konuda sorun yaşanabileceği değerlendirilmektedir. Nihayet üçüncü olarak bakan yardımcılarının üst yönetici olarak kabul edilmesi sorun olabilecektir. İstisnaları olmakla birlikte genel olarak “yardımcı” unvanına sahip olanlar asli bir görevi ifa eden kişiler olmayıp, yardımcısı oldukları unvana ait görev ve yetkilerin bir kısmını kullanmaktadırlar. Yani bakan yardımcısı unvanına sahip kişinin müstakil görev ve yetkisi bulunmamakta, esas itibarıyla bakan tarafından kendisine verilen “bakana ait” görevi ifa eder ve yetkiyi kullanır. Bu durumda bakanlık en üst yöneticisi olan bakanın 5018 sayılı Kanunda öngörülen üst yönetici fonksiyonuna ilişkin görev ve yetkileri bölünmekte, bunun sonucunda sistemin etkili bir şekilde uygulanmasında sorunlar yaşanabilecektir.
5018 sayılı Kanunun 11 inci maddesinin birinci fıkrasının; “Bakanlıklarda bakan, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir.” şeklinde düzenlenmesi halinde, hem sistem açısından en doğru olanın yapılmış olacağı, hem de sayılan sorunların ortaya çıkmasının önleneceği değerlendirilmektedir.
2.2. Üst Yöneticinin Görev/Yetki/Sorumluluğu
5018 sayılı Kanunun 11 inci maddesinin ikinci fıkrasında üst yöneticinin görev, yetki ve sorumluluğu genel olarak düzenlenmiş bulunmaktadır.
“Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve kanunlar ile Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.”[2]
Bu genel nitelikli görev/yetki ve sorumluluğu üç grupta tasnif etmek mümkündür:
1.İdarenin plan/program/bütçesinin idarenin amaçlarına, hizmet gereklerine, kalkınma planına ve yıllık programlara uygun olarak hazırlanması ve uygulanması.
2.İdarede iç kontrol sisteminin kurulması ve uygulanmasının gözetimi ve kontrolü.
3.Kanunlar ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle verilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesi.
5018 sayılı Kanunda ve bu Kanuna dayanılarak hazırlanan ikincil ve üçüncül düzey düzenlemelerde üst yöneticiye çok sayıda görev ve yetki verildiği görülmektedir.
Üst yöneticiye bu kadar çok görev/yetki/sorumluluk verilmesi, üst yöneticinin sistemdeki önemini de göstermektedir.
Üst yönetici bu görev ve yetkilerden dolayı mahalli idareler dışındaki tüm kamu idarelerinde bakana, mahalli idarelerde ise meclislerine karşı sorumludur. Üst yönetici olarak bakanlar Cumhurbaşkanına karşı sorumlu olacaklardır. Nitekim 5018 sayılı Kanunun 10 uncu maddesinin ikinci fıkrasında bakanların, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması ile hukuki ve mali konularda Cumhurbaşkanına karşı sorumlu olacakları hükme bağlanmıştır.
Üst yöneticinin sorumluluğu yönetim sorumluluğu ve mali sorumluluk olarak ortaya çıkabilecektir.[3]
Üst yöneticinin sorumluluğunun esas itibarıyla yönetim sorumluluğu olduğunu belirtmek gerekir. Üst yöneticinin fonksiyonları incelendiğinde, görevlerinin yönetsel niteliği ve kural olarak harcama sürecinde yer almaması nedenleriyle mali sorumluluğunun olmayacağı, sadece yönetsel sorumluluğunun olduğu sonucu ortaya çıkmaktadır. Ancak harcama sürecinde bizzat yer alması veya harcama sürecine ilgili mevzuatı uyarınca müdahil olması hallerinde mali sorumluluğunun olacağını da kabul etmek gerekir. Nitekim Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarihli ve 5189/1 sayılı Kararında; “Üst yöneticiler işlerin gidişatından harcama yetkililerinin ve diğer görevlilerin bilgilendirmeleri ve raporları ile bilgi sahibi olmaktadırlar. Bununla birlikte üst yöneticilerin özel kanunlardan doğan Sayıştay’a karşı mali sorumlulukları olabileceği gibi münferit bir olayda sorumluluklarına hükmedilmeleri de gerekebilir. Bu husus meselenin Sayıştay yargısında görüşülmesi sırasında hükme bağlanacak bir konudur. Dolayısıyla bu aşamada bir genelleme yaparak üst yöneticilerin, işlemlerin hukuka uygun olarak yürütülmesinden sorumlu olacakları ya da olmayacakları yönünde bir görüş belirtilmesi uygun bulunmamaktadır.” denilmiştir.[4]
5018 sayılı Kanunun 31 inci maddesi uyarınca teşkilât yapısı ve personel durumu gibi nedenlerle harcama yetkililerinin belirlenmesinde güçlük bulunan idareler ile bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan idarelerde harcama yetkisi üst yönetici tarafından bizzat yürütülebilir. Bu durumda üst yönetici harcama yetkilisi sıfatıyla mali sorumluluğa muhatap olabilecektir. Yine anılan madde uyarınca, Kanunların veya Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olacağından burada görev alan ve imza atan üst yönetici aynı şekilde mali sorumlulukla karşılaşabilecektir.
2.3. Üst Yöneticinin Görevlerini Kimler Aracılığıyla Yerine Getireceği
Bu kadar çok sayıda görev üstlenen üst yöneticinin bu görevlerini nasıl yerine getireceği hususuna da 5018 sayılı Kanunda yer verilmiş bulunmaktadır. Üst yönetici, bazı görevlerini bizzat yapmakla yükümlü olmakla birlikte, görevlerinin önemli bir kısmını harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler eliyle yerine getirir. Nitekim 5018 sayılı Kanunun 11 inci maddesinin ikinci fıkrasında üst yöneticinin sorumlulukları sayıldıktan sonra üçüncü fıkrada “Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.” hükmüne yer verilmiştir. Üst yönetici, harcama birimi aracılığıyla bütçede öngörülen ödenek çerçevesinde harcama yapılmasını sağlayacak, bu harcamaların idarenin stratejik planı, performans programı ve bütçesine uygun olmasını gözetecek, mali hizmetler birimi aracılığıyla mali yönetim ve kontrol sistemini kuracak, koordine ve kontrol edecek ve nihayetinde bütün süreci iç denetçiler aracılığıyla denetleyecektir. Üst yönetici bu üç birimin uyumlu ve dengeli bir şekilde birlikte çalışmasını sağlayacaktır. Üst yönetici, bu üç birimin sistem bazında kuruluş ve işleyişini sağlamak ve bunları izlemek ve kontrol etmek suretiyle üstlendiği sorumluluğu önemli bir oranda yerine getirmiş olacaktır.
3. Harcama Yetkilisi
3.1. Harcama Yetkilisinin Kim Olduğu
Harcama yetkilisinin kim olduğu hususu 5018 sayılı Kanunun 31 inci maddesinde düzenlenmiştir. Anılan maddede harcama yetkilisinin kim olduğu isim, unvan veya kadro gösterilmek suretiyle belirlenmemiş, harcama yetkilisinin bakan veya üst yönetici onayıyla belirlenmesi de uygun görülmemiş, bunun yerine bir bilinmeyeni bir başka bilinmeyenle tanımlama yolu benimsenmiş, harcama yetkilisi olarak bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama biriminin en üst yöneticisi işaret edilmiştir. Buna göre harcama yetkilisi bütçe kod yapısına göre belirlenecektir. Bütçe kod yapısında dört düzeyli kurumsal sınıflandırma bulunmaktadır. Kurumsal sınıflandırmanın üçüncü ve dördüncü düzeylerinde idarelerin ana hizmet birimleri ile destek hizmet birimleri yer almakta olup, ödenek tahsisleri de bu birimler üzerinden gerçekleştirilmektedir. Buna göre merkezi yönetim bütçe kanunuyla ödenek tahsis edilen bu birimlerin en üst yöneticileri (Genel Müdür, Başkan, Daire Başkanı vb.) harcama yetkilisi olarak belirlenmektedir. Harcama yetkilisinin bu şekilde belirlenmesi yetki ve sorumluluk dengesi açısından doğru ve yerinde bir yaklaşım olarak karşımıza çıkmaktadır. Ancak, kurumsal sınıflandırmada idarenin tüm birimlerinin yer almaması, idarelerin teşkilat yapılarındaki farklılıklar, bütçe kod yapısındaki değişikliğin harcama yetkisini ve yetkilisini etkilemesi, programa ve performansa dayalı bütçe yaklaşımlarına doğrudan hizmet etmemesi nedenleri harcama yetkilisinin kurumsal sınıflandırmaya dayalı olarak belirlenmesi yaklaşımının zayıf yönleri olarak karşımıza çıkmaktadır. Kanun koyucu harcama yetkilisinin belirlenmesi konusunda uygulamada çıkabilecek sorunları çözmek amacıyla 31 inci maddenin ikinci fıkrasında bu genel kurala istisna olmak üzere özel bir imkân tanımıştır. Bu fıkraya göre teşkilât yapısı ve personel durumu gibi nedenlerle harcama yetkililerinin belirlenmesinde güçlük bulunan idareler ile bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan idarelerde harcama yetkisi, üst yönetici veya üst yöneticinin belirleyeceği kişiler tarafından; mahallî idarelerde İçişleri veya Çevre ve Şehircilik Bakanlığının,[5] diğer idarelerde ise Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine yürütülebilir.
Maddede ayrıca, harcama yetkisinin, ilgili mevzuatında öngörülmesi halinde kimi zaman kurul, komisyon veya komite gibi organlar tarafından da kullanılabileceği dikkate alınarak bu gibi durumlarda harcama yetkisinden doğan sorumluluğun bu kurul, komisyon, komite gibi organlara ait olacağı da hükme bağlanmıştır.
Harcama yetkisinin merkezi yönetim bütçe kanununda yer alan kurumsal sınıflandırmaya dayalı olarak belirlenmesi, kurumsal sınıflandırmanın üç ve dördüncü düzeyinde yer alan birimlere ödenek tahsis edilmesi uygulamasından Yükseköğretim Kurulu, üniversiteler ve yüksek teknoloji enstitüleri için zaman içinde vazgeçilmiştir. 2011 ve 2012 yıllarında, merkezi yönetim bütçe kanunlarına konulan hükümlerle, üniversite bütçelerinin “Üst yönetim, akademik ve idari birimler” kurumsal kodunda yer alan ödeneklerin ilgili birimlere Ödenek Gönderme Belgesiyle gönderilmesi, Ödenek Gönderme Belgesi ile ödenek gönderilen birimlerin harcama birimi, kendisine ödenek gönderilen birimin en üst yöneticisinin ise harcama yetkilisi olması şeklindeki uygulamaya geçilmiştir. Kurumsal sınıflandırma kullanılmakla birlikte 6338 sayılı Kanunun 13 üncü maddesiyle 5018 sayılı Kanunun 31 inci maddesine, üçüncü fıkradan sonra gelmek üzere aşağıdaki fıkra eklenmiştir.
“Yükseköğretim Kurulu ile üniversiteler ve yüksek teknoloji enstitülerinde, harcama yetkilileri ödenek gönderme belgesiyle belirlenir. Bu idarelerde ödenek gönderme belgesi ile ödenek gönderilen birimler harcama birimi, kendisine ödenek gönderilen birimin en üst yöneticisi ise harcama yetkilisidir. Bütçe ödeneklerinin ilgili birimlere dağılımının planlanması, ödenek gönderme belgesine bağlanması ve kullanılmasına ilişkin usûl ve esaslar Maliye Bakanlığı tarafından belirlenir.”
Böylece harcama yetkilisinin belirlenmesi konusunda Yükseköğretim Kurulu, üniversiteler ve yüksek teknoloji enstitüleri için genel kuraldan ayrık bir düzenleme yapılmış ve 2011 yılından itibaren bu yeni yöntem uygulanmaya başlanmıştır.
Yükseköğretim Kurulu, üniversiteler ve yüksek teknoloji enstitüleri için harcama yetkilisinin nasıl belirleneceği hususunda 5018 sayılı Kanunla belirlenen genel kuraldan ayrık bir düzenleme yapılmasının gerekçesini anlamakta zorluk bulunmaktadır. Bu düzenlemeyle harcama birimlerine (fakülte, enstitü, yüksekokul) doğrudan bütçeyle ödenek tahsisine son verilmekte, idare bazında ödenekler toplulaştırılmakta, harcama yetkisi merkezileştirilmekte, diğer yandan harcama yetkilisinin de merkezi düzeyde Rektör tarafından belirlenmesi yoluna gidilmiş olmaktadır. Yükseköğretim Kurulu, üniversiteler ve yüksek teknoloji enstitülerinde harcama yetkilisinin bu şekilde belirlenmesinin idareye daha fazla esneklik sağladığı, üst yöneticiye kaynak tahsis ve kullanımında daha fazla yetki sağladığı, bunun da kaynak tahsis ve kullanım etkinliğini sağlayacağı ileri sürülebilir. Tam tersi bir durumun yani harcama birimlerine kanunla ödenek tahsis edilmesinin kaynak tahsis ve kullanımında etkinlik sağlayacağı da pekâlâ iddia edilebilir. Her ne gerekçeyle olursa olsun genel kuraldan ayrık bir düzenleme yapılmasının uygun olmayacağı, bu ayrık düzenlemenin genel kuraldan kaynak tahsis ve kullanım etkinliği açısından daha doğru ve uygun olduğu düşüncesinden hareket ediliyorsa genel kuralın da bu yönde değiştirilmesi gereğinin ortaya çıkacağı açıktır. Yükseköğretim Kurulu, üniversiteler ve yüksek teknoloji enstitülerine sağlanan kolaylıktan -eğer bu bir kolaylık ise- diğer idarelerin neden faydalandırılmadığı da cevaplandırılması gereken bir soru olarak ortada durmaktadır.
Bu konuda tartışılması gereken bir diğer husus da Yükseköğretim Kurulu, üniversiteler ve yüksek teknoloji enstitülerinde harcama yetkilisinin belirlenmesi yöntemine ilişkin olarak yapılan düzenlemedir.Anılan maddede, Yükseköğretim Kurulu ile üniversiteler ve yüksek teknoloji enstitülerinde, harcama yetkililerinin ödenek gönderme belgesiyle belirleneceği, ödenek gönderme belgesi ile ödenek gönderilen birimlerin harcama birimi, kendisine ödenek gönderilen birimin en üst yöneticisinin ise harcama yetkilisi olduğu hükme bağlanmıştır. Bu şekildeki düzenlemeyle 5018 sayılı Kanun içinde tutarsızlığa neden olunmaktadır. 5018 sayılı Kanunun “Merkez dışı birimlere ödenek gönderme” başlıklı 22 nci maddesinde, kamu idarelerinin merkez teşkilatı harcama yetkililerinin, merkez dışı birimlere, ihtiyaçlarında kullanılmak üzere Ödenek Gönderme Belgesi düzenlemek suretiyle ödenek gönderecekleri hükme bağlanmıştır. Yani Ödenek Gönderme Belgesi, merkez teşkilatından taşra teşkilatına ödenek gönderme -aynı zamanda harcama yetkisinin devri anlamını da taşır-amacıyla kullanılan bir belgedir. Kamu idarelerinin merkez teşkilatında harcama yetkisi ve yetkilisi bütçeyle belirlenmekte, harcama yetkisinin devri ise yazılı bir onayla yapılmakta, merkez teşkilatlarında Ödenek Gönderme Belgesi kullanılmamaktadır. 5018 sayılı Kanunun 31 inci maddesinde Yükseköğretim Kurulu ile üniversiteler ve yüksek teknoloji enstitüleri için harcama yetkilisinin belirlenmesine ilişkin yapılan bu düzenlemeyle taşra teşkilatı olmayan bu birimlerde merkezi yönetimin taşra teşkilatlarına ödenek gönderme ve harcama yetkisinin devrinde kullanılan bir belge olan Ödenek Gönderme Belgesinin kullanılması öngörülmektedir. Yükseköğretim Kurulu ile üniversiteler ve yüksek teknoloji enstitülerinde birimlere (fakülte, enstitü, yüksekokullar) ödenek tahsis edilmesi ve aynı zamanda ödenek miktarı kadar harcama yetkisinin devri üst yöneticinin bir yazılı onayıyla yapılabilirken ödenek gönderme belgesine başvurulmasının sebebi anlaşılamamaktadır.
5018 sayılı Kanunun 31 inci maddesinde harcama yetkilisinin belirlenmesi konusunda idareleri bilgilendirici ve yönlendirici olmak ve uygulamada çıkabilecek sorunların çözümüne yönelik olmak üzere harcama yetkililerinin belirlenmesine, harcama yetkisinin bir üst yönetim kademesinde birleştirilmesine ve devredilmesine ilişkin usûl ve esasların Hazine ve Maliye Bakanlığınca belirlenmesi öngörülmüştür. Bu kapsamda 31.12.2005 tarihli ve 26040 sayılı Resmi Gazetede (1) seri numaralı Harcama Yetkilileri Hakkında Genel Tebliğ ve 28.04.2006 tarihli ve 26152 sayılı Resmi Gazetede (2) seri numaralı Harcama Yetkilileri Hakkında Genel Tebliğ yayımlanmıştır.
Anılan maddede ayrıca, harcama yetkisinin devredilmesinin, yetkiyi devredenin idarî sorumluluğunu ortadan kaldırmayacağı, harcama yetkililerinin bütçede öngörülen ödenekleri kadar, ödenek gönderme belgesiyle kendisine ödenek verilen harcama yetkililerinin ise tahsis edilen ödenek tutarında harcama yapabilecekleri hükme bağlanmıştır.
6338 sayılı Kanunun 13 üncü maddesiyle 5018 sayılı Kanunun 31 inci maddesine, üçüncü fıkradan sonra gelmek üzere eklenen fıkranın son cümlesinde Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçiş nedeniyle değişiklik yapılmıştır. Buna göre bütçe ödeneklerinin ilgili birimlere dağılımının planlanması ve kullanılmasına ilişkin usûl ve esaslar Cumhurbaşkanlığı (Strateji ve Bütçe Başkanlığı), ödenek gönderme belgesine bağlanmasına ilişkin usul ve esaslar ise Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından belirlenecektir. Bu durumda ödenek kullanımında esas belirleyici birim Strateji ve Bütçe Başkanlığı olmakta, ödeneklerin muhasebeleştirilmesi ve kullanımının izlenmesi görevi Hazine ve Maliye Bakanlığına (Muhasebat Genel Müdürlüğü) verilmiş bulunmaktadır.
Burada değinilmesi gereken bir diğer husus da 7254 sayılı, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunla merkezi yönetim bütçeleme sisteminde yapılan değişikliklerdir. 7254 sayılı Kanunla performans esaslı bütçeleme sistemi kısmen revize edilmekte, bu sisteme ilave olarak program unsuru eklenmekte, performans esaslı bütçelemenin programa dayalı olması amaçlanmaktadır. Bu Kanunla 5018 sayılı Kanunun ilgili maddelerinde gerekli değişiklikler yapılmak suretiyle “Performans Esaslı Program Bütçe Sistemine”[6] geçilmektedir. Nitekim 2021 ve 2022 yıllarında Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu bu düzenlemeler esas alınarak hazırlanmış ve uygulamaya konulmuş bulunmaktadır. Bütçeleme yapısındaki bu değişikliğin harcama yetkilisinin belirlenmesini kısmen de olsa etkileyeceği tabiidir.
5018 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesinden bu yana geçen 15 yıllık uygulama sonuçlarının değerlendirilmesi, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçiş nedeniyle ilgili mevzuatta yapılan değişiklikler ve 2021 yılında uygulamaya konulan “Performans Esaslı Program Bütçe Sistemi”nin gerekleri dikkate alınarak yetki-sorumluluk dengesi esasından ayrılmadan harcama yetkilisinin belirlenmesine ilişkin düzenlemenin yeniden değerlendirilmesi faydalı olacaktır.
3.2. Harcama Yetkilisinin Görev/Yetki/Sorumluluğu
5018 sayılı Kanunun çeşitli maddelerinde harcama sürecindeki rolü nedeniyle harcama yetkilisine çok sayıda görev verilmiştir.
5018 sayılı Kanunun 3/k maddesinde harcama birimi, “kamu idaresi bütçesinde ödenek tahsis edilen ve harcama yetkisi bulunan birimi” şeklinde, Kanunun 31 inci maddesinde ise harcama yetkilisi “bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir” şeklinde tanımlanmıştır. Harcama birimin yöneticisi sıfatıyla harcama yetkilisi hem bu birimin hem de bu birim içinde gerçekleşecek harcama sürecinin yönetiminden sorumlu olacaktır.
5018 sayılı Kanunun 22 nci maddesinde idarelerinin merkez teşkilatı harcama yetkililerine, merkez dışı birimlere Ödenek Gönderme Belgesi düzenlemek suretiyle ödenek gönderme görev ve yetkisi verilmiştir. Kanunun 26 ncı maddesinde harcama yetkililerine tahsis edilen ödenekler dahilinde yüklenmeye girişebilme yetkisi tanınmış, 31 inci maddesinde harcama yetkililerinin bütçede öngörülen ödenekleri kadar, ödenek gönderme belgesiyle kendisine ödenek verilen harcama yetkililerinin ise tahsis edilen ödenek tutarında harcama yapabilecekleri hükme bağlanmıştır. Kanunun 32 nci maddesinde bütçelerden harcama yapılabilmesinin harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkün olduğu, harcama yetkililerinin, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumlu oldukları hükme bağlanmıştır. Kanunun 33 üncü maddesinde, harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle gider gerçekleşmesinin tamamlanacağı belirtilmiştir. Bu durumda harcama süreci, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle başlamakta ve ödeme emri belgesinin harcama yetkilisi tarafından imzalanması ve hak sahibine ödemenin yapılmasıyla tamamlanmaktadır. Harcama yetkililerine Kanunun 35 inci maddesinde yer alan düzenlemeyle avans vermek veya kredi açmak suretiyle ön ödeme yapabilme yetkisi de verilmiştir.
5018 sayılı Kanunun 41 inci maddesinde bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkililerince, hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, her yıl faaliyet raporu hazırlanacağı hükme bağlanmıştır. Harcama yetkilileri düzenledikleri birim faaliyet raporlarıyla bir yandan idare faaliyet raporunun hazırlanmasına katkıda bulunmakta, diğer yandan hesapverme sorumluluklarını yerine getirmektedir.
5018 sayılı Kanunun 57 nci maddesinin ikinci fıkrasında; “Yeterli ve etkili bir kontrol sisteminin oluşturulabilmesi için; mesleki değerlere ve dürüst yönetim anlayışına sahip olunması, malî yetki ve sorumlulukların bilgili ve yeterli yöneticilerle personele verilmesi, belirlenmiş standartlara uyulmasının sağlanması, mevzuata aykırı faaliyetlerin önlenmesi ve kapsamlı bir yönetim anlayışı ile uygun bir çalışma ortamının ve saydamlığın sağlanması bakımından ilgili idarelerin üst yöneticileri ile diğer yöneticileri tarafından görev, yetki ve sorumluluklar göz önünde bulundurulmak suretiyle gerekli önlemler alınır.” denilmek suretiyle iç kontrol alanında üst yöneticiler ile diğer yöneticilere görev verilmektedir. Burada adı geçen “diğer yöneticiler” esas itibarıyla harcama yetkilileridir. Harcama yetkilileri harcama birimlerinde yeterli ve etkili bir kontrol sistemini kurmak ve yönetmek durumundadır.
5018 sayılı Kanunun 58 inci maddesinde ön malî kontrolün, harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrolleri kapsadığı, harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılacak asgarî kontroller ile ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemlerin Hazine ve Maliye Bakanlığınca belirleneceği öngörülmüştür.
5018 sayılı Kanunun ilgili maddelerinin yanı sıra bu Kanuna dayanılarak yürürlüğe konulan ikincil ve üçüncül düzey düzenlemelerde de harcama yetkililerinin görev ve yetkileri ile buna bağlı olarak sorumluluklarına değinilmiştir.
Harcama yetkilisinin görev ve yetkileri nedeniyle hem yönetsel hem de mali sorumluluğu bulunmaktadır. 5018 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde; “Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” denilmek suretiyle harcama yetkililerinin hem yönetsel hem de mali sorumlulukları gösterilmiş olmaktadır. Harcama yetkilileri, hesapverme sorumluluğunun gereği olarak her yıl birim faaliyet raporu ve bu rapora eklenen İç Kontrol Güvence Beyanı düzenlenmektedir.
Harcama yetkililerinin mali sorumluluğuna ilişkin olarak 5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurul Kararında; harcama yetkilisinin Kanunda öngörülen harcama sürecinde tek ve tam yetkili olduğu, giderin yapılmasına karar vermekten ödeme aşamasına kadar tüm işlemleri emir ve talimatı çerçevesinde yürüttüğü, maiyetindekilerin eylem ve işlemlerini gözetmek ve denetlemekle yükümlü olduğu, bu nedenle harcama yetkilisinin Sayıştay’a karşı tam ve doğrudan sorumlu olduğu belirtilmiştir.
Harcama yetkilisinin görev ve yetkileri ile yönetsel ve mali sorumluluğuna ilişkin olarak yetki-sorumluluk dengesinin açık bir şekilde kurulduğunu söylemek mümkündür.
3.3. Harcama Yetkilisinin Görevlerini Kimler Aracılığıyla Yerine Getireceği
Harcama yetkilisi, harcama biriminde yönetici olarak görev yapan bir kişi olarak söz konusu görev ve sorumlulukların tamamını bizzat yerine getirmek durumunda değildir. İlk ve son kararı veren harcama yetkilisi olmakla birlikte, harcama sürecinde, genelde harcama biriminin çalışanları olan başka kişiler de görev almakta ve sorumluluk üstlenmektedir. Harcama sürecinde görev alan bu diğer kişiler 5018 sayılı Kanunda “gerçekleştirme görevlisi” olarak tanımlanmıştır.
5018 sayılı Kanunun 33 üncü maddesinde; bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerektiği, giderlerin gerçekleştirilmesinin ise harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanacağı hükme bağlanmıştır.
Anılan maddede ayrıca, gerçekleştirme görevlilerinin, işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütecekleri, elektronik ortamda oluşturulan ortak bir veri tabanından yararlanmak suretiyle yapılacak harcamalarda, veri giriş işlemlerinin gerçekleştirme görevi sayılacağı ve gerçekleştirme görevlilerinin, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumlu oldukları belirtilmiş bulunmaktadır.
Bu kapsamda harcama sürecinde yer alan ihale komisyonu üyeleri ve muayene ve kabul komisyonu üyeleri ile bu süreçte ödemeye esas teşkil eden belgeleri hazırlayan ve onaylayanlar gerçekleştirme görevlisi olarak yaptıkları işlemlerden sorumlu olacaklardır.
Bunların dışında farklı bir konumda bulunan başka bir gerçekleştirme görevlisi daha bulunmaktadır. Bu kişi de harcama yetkilisi tarafından kendisine hiyerarşik olarak en yakın düzeyde bulunanlar arasından ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlisidir.
İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 12 nci maddesinde; harcama yetkililerinin, yardımcıları veya hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst kademe yöneticileri arasından bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirecekleri, ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlilerinin, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol yapacakları, bu gerçekleştirme görevlileri tarafından yapılan kontrol sonucunda, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşülerek imzalanacağı hükme bağlanmıştır. Ödeme emri belgesini düzenlemekle görevli gerçekleştirme görevlisi harcama biriminde ön mali kontrol görevlisi olarak fonksiyon üstlenmekte, harcama yetkilisinin imzasından önce bütün işlemleri kontrol etmektedir. Bu da harcama yetkilisine bir tür uygunluk güvencesi sağlama hizmeti olarak ortaya çıkmaktadır.
Gerçekleştirme görevlilerine ilişkin olarak bugüne kadar mevcut düzenlemelerde herhangi bir değişiklik yapılmamıştır.
4. Sonuç
5018 sayılı Kanun ile bu Kanuna dayanılarak çıkarılan ikincil ve üçüncül düzey düzenlemelerde yer alan aktörlerden üst yönetici ve harcama yetkilisi olanlar sistemin kurulması ve yönetilmesinde önemli rol üstlenmektedir. Bu çerçevede üst yönetici ve harcama yetkilisinin sistemde doğru/uygun yerde konumlandırılmış olması büyük öneme sahiptir. 5018 sayılı Kanunun 15 yıllık uygulama sonuçları, başta Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçiş nedeniyle yapılan değişiklikler olmak üzere bugüne kadar Kanunda yapılan değişiklikler ve bütçe kod yapısı başta olmak üzere yakın ilişkide/etkide bulunan diğer düzenlemeler dikkate alındığında, “üst yönetici” ve “harcama yetkilisi” aktörlerinin konumu ile rol ve sorumluluklarının yeniden değerlendirilmesi ve bu değerlendirme sonucuna göre Kanunda değişiklik yapılması gereği ortaya çıkmış bulunmaktadır.
[1] Hazine ve Maliye Bakanlığı, arcagok@hotmail.com https://orcid.org/0000-0001-6416-8281
[2] Bu fıkrada da Türkçe anlam bilgisi açısından sorunlu bir yazım şekli bulunmaktadır. Sadeleştirmek gerekirse fıkranın “üst yöneticiler idarenin stratejik plan, performans programı ve bütçesinin idarenin amaçlarına, hizmet gereklerine, kalkınma planına ve yıllık programlara uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, idarede iç kontrol sisteminin kurulması ve gözetilmesinden, Kanunlar ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle verilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.” şeklinde düzenlenebileceği değerlendirilmektedir. Bakanın tek başına üst yönetici olarak belirlenmesi halinde buradaki sorumluluğun Cumhurbaşkanına karşı sorumlu olma şeklinde düzenlenmesi gerekir.
[3] Üst yöneticinin yönetim sorumluluğu ve mali sorumluluk dışında ayrıca siyasi sorumluluğu olacağı da ileri sürülebilir. 5018 sayılı Kanunun 41 inci maddesi uyarınca, idare faaliyet raporları hakkında TBMM’de yapılacak görüşmelere üst yönetici veya görevlendireceği yardımcısının ilgili bakanla birlikte katılmasının zorunlu olmasının yönetsel sorumluluğun yanı sıra siyasi sorumluluk sonucunu doğurabileceği söylenebilir. Bu ifadenin Kanunda yer almasının anlamlı ve doğru olmadığı, ayrıca bu noktadan hareketle siyasi sorumluluk doğacağı yorumunun yapılamayacağı değerlendirilmektedir.
[4] 5018 sayılı Kanunun 10 uncu maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “Bakanlar, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması ile hukuki ve mali konularda Cumhurbaşkanına karşı sorumludurlar.” hükmü karşısında, sorumluluğa ilişkin şartların gerçekleşmesi halinde, Sayıştay tarafından üst yönetici sıfatıyla bakanların mali sorumluluklarına karar verilip verilemeyeceği ayrı bir tartışma konusu olacaktır.
[5] 29/11/2018 tarihli ve 7153 sayılı Kanunun 28 inci maddesiyle bu fıkraya “İçişleri” ibaresinden sonra gelmek üzere “veya Çevre ve Şehircilik” ibaresi eklenmiş, 7341 sayılı Kanunun 18 inci maddesiyle bakanlığın ismi “Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı” olarak yeniden belirlenmiştir.
[6] 2021-2023 Dönemi Bütçe Hazırlama Rehberinde kullanılan “Performans Esaslı Program Bütçe Sistemi” kavramının oldukça iddialı bir kavram olduğu, ülke bazında önceden belirlenen programların kamu idarelerinin ödenekleriyle ilişkilendirilmesinin bu kavramın kullanılmasını hak edip etmediğinin ayrı bir çalışma konusu olmaya aday olduğunu belirtmek gerekir.