YAPIM İŞİ İHALELERİNDE YAKLAŞIK MALİYETİN YANLIŞ HESAPLANMASININ OLASI SONUÇLARI

Burhanettin KARADAĞ
Muhasebat Başkontrolörü

1. Giriş

Yaklaşık maliyet, ihale konusu işin öngörülen bedelini ifade etmektedir. 4734 sayılı Kamu İhale Kanununda öngörülen ihale düzeninin başarısı, yaklaşık maliyetin piyasa fiyatlarına uygun olarak gerçekçi bir şekilde belirlenmesine bağlıdır.

Mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalesi yapılmadan önce idarece, her türlü fiyat araştırması yapılarak katma değer vergisi hariç olmak üzere yaklaşık maliyet belirlenir ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir. Yaklaşık maliyete ilişkin hesap cetveli, hazırlayanlar tarafından imzalandıktan sonra onay belgesine eklenerek ihale yetkilisinin onayına sunulur. Yaklaşık maliyet hesap cetveli ve onay belgesi ihale işlem dosyasının içinde muhafaza edilir.

Yaklaşık maliyete ihale ve ön yeterlik ilanlarında yer verilmez, isteklilere veya ihale süreci ile resmî ilişkisi olmayan diğer kişilere açıklanmaz. Bu hükmün aksine davrananlar hakkında, 4734 sayılı Kanunun görevlilerin ceza sorumluluğunu düzenleyen 60’ıncı madde hükümleri uygulanır. Açık ihale usulüyle yapılan ihaleler ile belli istekliler arasında ihale usulüyle yapılan ihalelerde teklif zarfları açılmadan önce, pazarlık usulüyle yapılan ihalelerde ise son yazılı fiyat tekliflerinin verildiği oturumda yaklaşık maliyet açıklanır.

Kamu ihale mevzuatına göre, yaklaşık maliyet; uygulanacak ihale usulünün, ihaleye ilişkin yeterlik kriterlerinin, ihalenin ilanına ilişkin süre ve kuralların, ihaleye sadece yerli isteklilerin katılımının sağlanması ve aşırı düşük tekliflerin belirlenmesine yönelik olarak ihale dokümanında düzenleme yapılmasında kullanılan en önemli göstergedir. Bu nedenle, ihalenin sağlıklı olarak sonuçlandırılması için yaklaşık maliyetin doğru hesaplanması önem arz etmektedir.

Yaklaşık maliyetin yanlış hesaplanması, yanlışlık tutarına bağlı olarak bazı durumlarda ihale sürecinde yapılan birçok işlemin de yanlış yapılmasına neden olunacaktır. Bazı durumlarda ise yaklaşık maliyetin yanlış belirlenmesinin ihale sürecine herhangi bir etkisi olmayacaktır.

Bu makalede, yapım işleri ihalelerinde yaklaşık maliyetin yanlış belirlenmesinin doğuracağı sonuçlar ele alınacaktır. Yaklaşık maliyetin olması gerekenden fazla hesaplanmasının, sınır değer tutarının değişmesi nedeniyle aşırı düşük tekliflerin ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesine etkisinin olabileceği, örnek hesaplamayla gösterilecektir. Yaklaşık maliyet hesabında yapılan yanlışlıktan kaynaklı sınır değer değişikliği nedeniyle daha fazla teklif veren istekli üzerine ihale yapılması sonucunda, kamu zararı oluşup oluşmayacağı değerlendirilecektir.

2.  Yapım işlerinde yaklaşık maliyetin belirlenmesi

Yaklaşık maliyetin idarelerce hesaplanması esastır. Ancak, işin özelliğinden dolayı, teknik şartnamenin danışmanlık hizmeti alınarak hazırlatılması durumunda, bu kapsamda yaklaşık maliyet de aynı danışmanlık hizmet sunucusuna hesaplatılabilir.

Yaklaşık maliyet, İhale Uygulama Yönetmeliklerinde belirtilen usul ve esaslara göre hesaplanır. Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 10’uncu maddesinde belirtildiği üzere idareler, yaklaşık maliyete ilişkin fiyat ve rayiçlerin tespitinde aşağıda belirtilen fiyat ve rayiçlerin birini, birkaçını veya tamamını herhangi bir öncelik sırası olmaksızın kullanabilirler.

• İhaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği, ihale konusu işe benzer nitelikteki işlerin sözleşmelerinde ortaya çıkan fiyatlar.
• Kamu kurum ve kuruluşlarınca belirlenerek yayımlanmış birim fiyat ve rayiçler.
• İlgili meslek odaları, üniversiteler veya benzeri kuruluşlarca belirlenerek yayımlanmış fiyat ve rayiçler.
• Yüklenici veya alt yüklenici olarak faaliyet gösteren, konusunda deneyimli kişi ve kuruluşlardan alınacak, ihale konusu işe benzer nitelikteki işlere ilişkin maliyetler.
• İdarenin piyasa araştırmasına dayalı rayiç ve fiyat tespitleri.

Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 9’uncu maddesine göre, uygulama projesi bulunan işlerde anahtar teslimi götürü bedel teklif alınmak suretiyle ihale yapılması zorunludur. Ön ve/veya kesin projeye dayalı işlerde ise birim fiyat teklif almak suretiyle ihale yapılır.

Bina işlerinde uygulama projesi, diğer işlerin uygulama projesi yapılabilen kısımları için uygulama projesi, yapılamayan kısımları için kesin proje; doğal afetler nedeniyle uygulama projesi yapılması için yeterli süre bulunmayan işler ile ihale konusu işin özgün nitelikte ve karmaşık olması nedeniyle teknik ve malî özelliklerinin gerekli olan netlikte belirlenemediği durumlarda ise ön ve/veya kesin projenin hazırlanması gerekir.

İhale konusu işe ait proje ve mahal listelerindeki ölçü ve tariflere göre işin bünyesine giren imalatların hangi kısımda ve ne miktarda yapılacağının belirlenmesi amacıyla; anahtar teslimi götürü bedel teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde iş kalemi ve/veya iş grubu, birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde ise iş kalemi şeklinde metraj listeleri düzenlenir.

Örnek Yaklaşık Maliyet Hesabı: A Belediyesi bina onarımı yapım işinin yaklaşık maliyeti, aşağıda belirtilen iş kalemleri miktarlarına göre hesaplanmıştır. Hesaplama yapılırken T.C. Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Yüksek Fen Kurulu Başkanlığı tarafından yayınlanan 2022 Yılı İnşaat ve Tesisat Birim Fiyatları Kitabı esas alınmıştır.¹

Söz konusu Birim Fiyat listesinde yer alan fiyatlara; % 25 yüklenici kârı ve genel giderler dahil, KDV ise dahil değildir.

İş Kalemi No.	İş Kaleminin Adı ve Kısa Açıklaması	Birimi	Miktarı	Birim Fiyatı	Tutarı (TL)
15.125.1006	Çakıl temin edilerek, drenaj yapılması	m³	32300	116,88	3.775.224,00
15.205.1001	Ø 100 mm anma çaplı, PVC esaslı koruge drenaj borusunun temini   ve   yerine döşenmesi	m²	11000	11,26	123.860,00
15.245.1002	250    gr/m²    ağırlıkta geotekstil             keçe serilmesi	m²	40000	8,03	321.200,00
15.280.1009	Perlitli sıva alçısı ve saten alçı ile kaplama yapılması (Beton, tuğla duvar vb. yüzeylere)	m²	68000	82,65	5.620.200,00
15.460.1010	Elektrostatik toz boyalı ısı                  yalıtımlı alüminyum    doğrama imalatı yapılması ve yerine konulması	Kg	12000	99,33	1.191.960,00
15.540.1111	Demir          yüzeylere korozyona karşı iki kat antipas boya yapılması	m²	8700	33,66	292.842,00
15.540.1254	Yeni sıva yüzeylere macun ve astar uygulanarak iki kat su bazlı   mat   boya yapılması (iç cephe)	m²	57000	57,2	3.260.400,00
15.550.1001	Kare    ve   dikdörtgen profil.   Penc.ve   kapı yap.ve yerine konulm.	Kg	9000	33,79	304.110,00
TOPLAM (KDV HARİÇ)	14.889.796,00

3.  Yaklaşık maliyetin yanlış belirlenmesinin ihale sürecine etkileri

Bir önceki bölümde verilen örnek olayımızda yaklaşık maliyet hesabında yanlışlık yapılarak, 15.280.1009 poz nolu iş kalemi miktarının projeye göre 62000 m² olması gerekirken 6000 m² fazlasıyla 68000 m² alınması sonucunda yaklaşık maliyetin (6000 m² * 82,65 TL) 495.900,00 TL fazla hesaplandığı, yapılan bu yanlışlık sonucunda 14.393.896,00 TL olması gereken yaklaşık maliyetin 14.889.796,00 TL olarak hesaplandığı varsayılmıştır. Yapılan bu yanlışlık sonucunda ihale sürecinin nasıl etkilendiği aşağıda bölümler halinde ele alınmıştır.

3.1. Uygulanacak ihale usulü

4734 sayılı Kanunun 5’inci maddesinde, açık ihale usulü ve belli istekliler arasında ihale usulünün temel ihale usulleri olduğu belirtilmiştir. Kanunun 19’uncu maddesinde, açık ihale usulü, bütün isteklilerin teklif verebildiği usul olarak tanımlanmış, 20’nci maddesinde, işin özelliğinin uzmanlık ve/veya ileri teknoloji gerektirmesi nedeniyle açık ihale usulünün uygulanamadığı işlerin ihalesi ile yaklaşık maliyeti eşik değerin yarısını (01.02.2022- 31.01.2023 dönemi için 146.815.969,00 TL/2= 73.407.984,50 TL) aşan yapım işi ihalelerinin belli istekliler arasında ihale usulüne göre yaptırılabileceği ifade edilmiştir.

Yaklaşık maliyeti 73.407.984,50 TL’yi aşan yapım işi ihaleleri, idarenin takdirine bağlı olarak açık ihale usulü ya da belli istekliler arasında ihale usulünden birisi uygulanarak yapılabilmektedir.

Örneğimizdeki ihalede, 14.393.896,00 TL olması gereken yaklaşık maliyetin 495.900,00 TL fazlasıyla 14.889.796,00 TL olarak hesaplanmasının, açık ihale usulüyle yapılmasına herhangi bir etkisinin bulunmadığı anlaşılmaktadır.

3.2. Belirlenecek yeterlik kriterleri

Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “İstenecek belgeler” başlıklı 30’uncu maddesinde, “(1) Ekonomik ve mali yeterlik ile mesleki ve teknik yeterliğin değerlendirilmesinde kullanılmak üzere aday veya isteklilerden istenecek belgeler aşağıdaki esaslara göre belirlenir:

• Yaklaşık maliyetine bakılmaksızın aday veya isteklinin teklif vermeye yetkili olduğunu gösteren belgeler ile iş deneyim belgesinin her ihalede istenilmesi zorunludur.
• Ekonomik ve mali yeterliğe ilişkin belgeler, yaklaşık maliyeti eşik değerin;
  • Onda birine kadar olan ihalelerde istenilemez,
  • Onda birinden eşik değerin yarısına kadar olan ihalelerde istenilebilir,
  • Yarısına eşit ve bu değerin üzerinde olan ihaleler ile yeterlikleri tespit edilenler arasından belli sayıda adayın davet edilmesinin öngörüldüğü belli istekliler arasında ihale usulüyle yapılan ihalelerde istenilmesi zorunludur.
• Kalite Yönetim Sistem Belgesi ve Çevre Yönetim Sistem Belgesi, yaklaşık maliyeti eşik değerin;

1. Yarısına kadar olan ihalelerde istenemez,
2. Yarısı ile bu değerin üzerinde olan ihalelerde istenilebilir.”

hükmü yer almaktadır.

Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinde, Ekonomik ve mali yeterliğe ilişkin belgeler;

• Banka referans mektubu,
• İsteklinin bilançosu veya eşdeğer belgeleri,
• İş hacmini gösteren belgeler,

şeklinde belirtilmiştir.

Yapım işlerinde eşik değer tutarı, 01.02.2022- 31.01.2023 dönemi için 146.815.969,00 TL olarak belirlenmiştir. Bu tutarın onda biri 14.681.596,90 TL, yarısı ise 73.407.984,50 TL’dir.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine göre, örneğimizdeki yaklaşık maliyeti 14.889.796,00 TL olarak hesaplanan ihalede; isteklinin teklif vermeye yetkili olduğunu gösteren belgeler ile iş deneyim belgesinin istenmesi zorunlu, ekonomik ve mali yeterliğe ilişkin belgelerin istenmesi idarenin takdirinde, kalite yönetim sistem belgesi ve çevre yönetim sistem belgesinin ise istenmemesi gerekmektedir.

Örneğimizdeki ihalenin yaklaşık maliyetinin doğru hesaplanarak 14.393.896,00 TL olması durumunda; isteklinin teklif vermeye yetkili olduğunu gösteren belgeler ile iş deneyim belgesinin istenmesi zorunlu olmakla birlikte, ekonomik ve mali yeterliğe ilişkin belgeler ile kalite yönetim sistem belgesi ve çevre yönetim sistem belgesinin istenmemesi gerekmektedir. Sonuç olarak, yaklaşık maliyet doğru hesaplanmış olsaydı, ihalede ekonomik ve mali yeterliğe ilişkin belgeler (banka referans mektubu, bilanço veya eşdeğer belgeler, iş hacmini gösteren belgeler) istenmeyecekti. Yaklaşık maliyetin 495.900,00 TL fazlasıyla 14.889.796,00 TL olarak hesaplanması durumunda ise, ihalede ekonomik ve mali yeterliğe ilişkin belgelerin istenip istenmemesi idarenin takdirinde bulunmaktadır. İhalede ekonomik ve mali yeterliğe ilişkin belgelerin istenmesine karar verilmesi halinde, söz konusu belgeleri uygun olmayan firmaların teklifleri değerlendirme dışı tutulacaktır.

3.3. İhaleye sadece yerli isteklilerin katılmasının sağlanması

4734 sayılı Kanunun 63’üncü maddesine göre, yapım işi ihalelerine sadece yerli isteklilerin katılması ile yerli istekliler lehine fiyat avantajı tanınmasına ilişkin olarak idarelerce, ihale dokümanının hazırlanmasında aşağıdaki düzenlemeler esas alınır.

1. Yaklaşık maliyeti eşik değerin (01.02.2022- 31.01.2023 dönemi için 146.815.969,00 TL) altında kalan ihalelerde sadece yerli isteklilerin katılabileceğine ilişkin düzenleme yapılabilir.
2. Yerli istekliler lehine % 15 oranına kadar fiyat avantajı sağlanabilir.
3. Yapım işlerinde kullanılacak makine, malzeme ve ekipman ile yazılımın tamamının veya belli bir kısmının yerli malı olması şartı getirilebilir.

Yerli istekliler lehine % 15 oranına kadar fiyat avantajı sağlanması ile yapım işlerinde kullanılacak makine, malzeme ve ekipman ile yazılımın tamamının veya belli bir kısmının yerli malı olması şartı getirilebilmesi, ihalenin yaklaşık maliyet tutarına bakılmaksızın idarenin takdirinde bulunmaktadır. 01.02.2022- 31.01.2023 dönemi için 146.815.969,00 TL ve üzerindeki ihalelere yabancı isteklilerin katılmasına engel getirilememektedir.

Örneğimizdeki ihalede, 14.393.896,00 TL olması gereken yaklaşık maliyetin 495.900,00 TL fazlasıyla 14.889.796,00 TL olarak hesaplanmasının, ihaleye sadece yerli isteklilerin katılabileceğine ilişkin düzenleme yapılması açısından herhangi bir etkisinin bulunmadığı anlaşılmaktadır.

3.4. İhale ilan süre ve kuralları

İsteklilerin tekliflerini hazırlayabilmeleri için yeterli süre tanımak amacıyla; 4734 sayılı Kanunun 13’üncü maddesinde belirtilen süre ve kurallara uygun olarak, idareler tarafından ihalelerin ilan edilmesi gerekmektedir. 01.02.2022- 31.01.2023 dönemi için uygulanacak parasal tutarlara göre ihale ilan süre ve kuralları aşağıda belirtilmiştir.

• Yaklaşık maliyeti 4734 sayılı Kanunun 8’inci maddesinde yer alan eşik değerlere (yapım işlerinde 146.815.969,00 TL) eşit veya bu değerleri aşan ihalelerden;
  • Açık ihale usulü ile yapılacak olanların ilanları, ihale tarihinden en az kırk gün önce,
  • Belli istekliler arasında ihale usulü ile yapılacak olanların ön yeterlik ilanları, son başvuru tarihinden en az ondört gün önce,
  • Pazarlık usulü ile yapılacak olanların ilanları, ihale tarihinden en az yirmibeş gün önce,

Kamu İhale Bülteninde en az bir defa yayımlanmak suretiyle yapılır.

• Yaklaşık maliyeti eşik değerin altında kalan ihalelerden;
  • Yaklaşık maliyeti 873.705,00 TL’ye kadar olan yapım işlerinin ihalesi, ihale tarihinden en az yedi gün önce ihalenin ve işin yapılacağı yerde çıkan gazetelerin en az ikisinde,
  • Yaklaşık maliyeti 873.705,00 TL ile 7.281.278,00 TL arasında olan yapım işlerinin ihalesi, ihale tarihinden en az ondört gün önce Kamu İhale Bülteninde ve işin yapılacağı yerde çıkan gazetelerin birinde,
  • Yaklaşık maliyeti 7.281.278,00 TL’nin üzerinde ve eşik değerin (146.815.969,00 TL) altında olan yapım işlerinin ihalesi, ihale tarihinden en az yirmibir gün önce Kamu İhale Bülteninde ve işin yapılacağı yerde çıkan gazetelerin birinde,

En az birer defa yayımlanmak suretiyle ilan edilerek duyurulur.

4734 sayılı Kanunun 13/b-3’üncü maddesi gereğince, 01.02.2022- 31.01.2023 dönemi itibariyle yaklaşık maliyeti 7.281.278,00 TL’nin üzerinde ve eşik değerin (146.815.969,00 TL) altında olan yapım işlerinin ihalesi, ihale tarihinden en az 21 gün önce Kamu İhale Bülteninde ve işin yapılacağı yerde çıkan gazetelerin birinde, en az birer defa yayımlanmak suretiyle ilân edilerek duyurulması gerekmektedir.

Örneğimizdeki ihalede, 14.393.896,00 TL olması gereken yaklaşık maliyetin 495.900,00 TL fazlasıyla 14.889.796,00 TL olarak hesaplanmasının, her iki tutarlı ihalenin de 4734 sayılı Kanunun 13/b-3’üncü maddesine göre ilan edilmesi gerektiğinden, ihale ilan süre ve kuralları açısından herhangi bir etkisinin bulunmadığı anlaşılmaktadır.

Yaklaşık maliyetin yanlış hesaplanması sonucunda ihale ilan sürelerinin mevzuata aykırı hale geldiğinin tespit edilmesi halinde, 4734 sayılı Kanunun 26’ncı maddesi gereğince, ilanların geçersiz sayılması ve ihale ilanının 13’üncü maddeye uygun bir şekilde yenilenmesi gerekmektedir.

3.5. Aşırı düşük tekliflerin ve en avantajlı teklifin belirlenmesi

Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 60’ıncı maddesinde, sınır değer ve aşırı düşük teklifler hakkında açıklamalarda bulunulmuştur. Aşırı düşük teklif tespit ve değerlendirme işlemlerine ilişkin olarak, ihale ilanı ve dokümanında belirtilmek kaydıyla, aşağıda belirtilen seçeneklerden bir tanesi kullanılır.

• Verilen tekliflerden diğer tekliflere veya yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanların, ihale komisyonu tarafından tespit edilmesi halinde, bu teklif sahiplerinden Kamu İhale Kurumu tarafından belirlenen kriterlere göre teklifte önemli olduğu tespit edilen bileşenler ile ilgili ayrıntılar yazılı olarak istenir. İhale komisyonu tarafından, teklif sahiplerinden alınan yazılı açıklamalar dikkate alınarak, aşırı düşük teklifler değerlendirilir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.
• İhale, aşırı düşük teklif tespit ve değerlendirme işlemleri yapılmaksızın sonuçlandırılır.
• Aşırı düşük teklif sınır değerinin altında teklif sunan isteklilerin teklifi açıklama istenmeksizin reddedilir.

Yönetmelikte, bu seçeneklerden hangisinin kullanılacağına ilişkin şu açıklamalar yapılmıştır.

• Yaklaşık maliyeti eşik değerin üçte birine eşit veya bu değerin üzerinde olan ihalelerde, a) seçeneğinin kullanılması zorunludur.
• Yaklaşık maliyeti eşik değerin üçte birine kadar olan ve açık ihale veya 4734 sayılı Kanunun 21’inci maddesinin (b) ve (c) bentleri gereğince pazarlık usulü ile yapılan ihalelerde, a), b) veya c) seçeneklerinden birisinin kullanılması zorunludur.
• Yaklaşık maliyeti eşik değerin üçte birine kadar olan ve belli istekliler arasında ihale veya 4734 sayılı Kanunun 21’inci maddesinin (a), (d) ve (e) bentleri gereğince pazarlık usulü ile yapılan ihalelerde, b) seçeneğinin kullanılması zorunludur.

Bu hükümlere göre; idarelerce ihale dokümanında belirtilmesi koşuluyla, yaklaşık maliyeti eşik değerin üçte birine kadar olan (01.02.2022- 31.01.2023 dönemi için 146.815.969,00 TL / 3= 48.938.656,33 TL) açık ihale usulü ile yapılan ihalelerde, “c) Aşırı düşük teklif sınır değerinin altında teklif sunan isteklilerin       teklifi      açıklama      istenmeksizin      reddedilir.”      seçeneğinin kullanılabileceği anlaşılmaktadır.

Örnek yaklaşık maliyet hesaplaması yaptığımız açık ihale usulü ile yapılan ihalede;

• -İdare tarafından “aşırı düşük teklif sınır değerinin altında teklif sunan isteklilerin tekliflerinin açıklama istenmeksizin reddedilmesi” seçeneğinin kullanmasına karar verilerek idari şartnamede belirtilmesi,
• -İdari şartnamede, “ekonomik açıdan en avantajlı teklifin, teklif edilen fiyatların en düşük olanı” olacağının belirtilmesi,
• -5 adet geçerli teklif sunulması, 1. Geçerli Teklif Tutarının: 14.800.000,00 TL, 2. Geçerli Teklif Tutarının: 13.750.000,00 TL, 3. Geçerli Teklif Tutarının: 12.000.000,00 TL, 4. Geçerli Teklif Tutarının: 11.500.000,00 TL ve 5. Geçerli Teklif Tutarının: 11.000.000,00 TL olması, durumunda, sınır değerin hesaplanması ve en avantajlı teklifin belirlenmesine etkileri şu şekilde olacaktır.

Kamu İhale Kurumunun internet sitesinde bulunan “sınır değer hesaplama aracı” programına yaklaşık maliyet tutarı ile ihalede verilen geçerli teklif tutarları verileri girilerek sınır değer hesaplanabilmektedir.²

“Sınır değer hesaplama aracı” programı kullanılarak yapılan hesaplamaya göre, yaklaşık maliyetin 14.889.796,00 TL olması durumunda söz konusu ihalede sınır değer tutarı 11.151.179,00 TL olmaktadır. Bu durumda ihale komisyonu tarafından; sınır değerin altında teklif olan 5. Geçerli Teklif Tutarı: 11.000.000,00 TL’nin açıklama istenilmeksizin reddedilmesi, sınır değerin üzerinde en düşük teklif olan 4. Geçerli Teklif Tutarı: 11.500.000,00 TL’nin ise ekonomik açıdan en avantajlı teklif olarak kabul etmesi gerekmektedir

Yaklaşık maliyetin 14.393.896,00 TL olması durumunda söz konusu ihalede sınır değer tutarı 10.949.111,00 TL olması gerekirdi. Bu durumda ihale komisyonu tarafından, geçerli tekliflerin hepsinin sınır değerin üstünde olması nedeniyle en düşük teklif olan 5. Geçerli Teklif Tutarı: 11.000.000,00 TL’nin ekonomik açıdan en avantajlı teklif olarak kabul edilmesi gerekecekti. Sonuç itibariyle, örneğimizdeki ihalede 14.393.896,00 TL olması gereken yaklaşık maliyetin 495.900,00 TL fazlasıyla 14.889.796,00 TL olarak hesaplanmasının; sınır değer tutarının değişmesi nedeniyle aşırı düşük tekliflerin ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesine etkisinin olduğu, 5. Geçerli Teklif Tutarı olan 11.000.000,00 TL’nin ekonomik açıdan en avantajlı teklif olarak kabul edilmesi gerekirken 4. Geçerli Teklif Tutarı olan 11.500.000,00 TL’nin ekonomik açıdan en avantajlı teklif olarak kabul edilmesine neden olduğu, ihalenin (11.500.000,00 TL – 11.000.000,00 TL) 500.000,00 TL daha fazla teklif veren istekli üzerinde bırakılmasına yol açtığı anlaşılmaktadır.

Yaklaşık maliyet hesabında yapılan yanlışlık sonucunda sınır değer tutarı değişecek olmakla birlikte, değişen sınır değer tutarının büyüklüğüne bağlı olarak, bazı durumlarda (örneğimizdeki ihalede olduğu gibi) ekonomik açıdan en avantajlı teklifin değişmesine neden olurken bazı durumlarda ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesine herhangi bir etkisi olmayacaktır.

Ayrıca, yapılan bu ihalede idare tarafından “aşırı düşük teklif sınır değerinin altında teklif sunan isteklilerin tekliflerinin açıklama istenerek değerlendirilmesi” seçeneğinin kullanılmasına karar verilmesi ve sınır değerin altında teklif sunan isteklinin açıklamalarının ihale komisyonu tarafından yeterli görülmesi halinde de yaklaşık maliyet hesabında yapılan yanlışlıktan kaynaklı sınır değer değişikliğinin, en avantajlı teklifin belirlenmesi açısından sonuca etkisi olmayacaktır.

İhale süreci, ihaleyi yapan idarenin ihtiyacını belirleyerek ihale onay belgesinin imzalanması ile başlamakta ve idare ile yüklenici arasında yapılan yazılı sözleşmenin imzalanması ile sona ermektedir. İhale süreci içerisinde, yaklaşık maliyetin yanlış hesaplandığının tespit edilmesi ve bunun ihalenin mevzuata uygun yapılmasına engel olması halinde ihalenin iptal edilmesi gerekir. Ancak, yaklaşık maliyette yapılan yanlışlığın ihalenin mevzuata uygun yapılmasına engel olmaması durumunda, ihalenin iptal edilmesine gerek olmadığı değerlendirilmektedir.

4734 sayılı Kanunun;

16’ncı maddesinde, idarenin gerekli gördüğü veya ihale dokümanında yer alan belgelerde ihalenin yapılmasına engel olan ve düzeltilmesi mümkün bulunmayan hususların bulunduğunun tespit edildiği hallerde ihale saatinden önce ihalenin iptal edilebileceği,

39’uncu maddesinde, ihale komisyonunun kararı üzerine idarenin, verilmiş olan bütün teklifleri reddederek ihaleyi iptal etmekte serbest olduğu, 40’ncı maddesinde de ihale yetkilisinin, gerekçesini açıkça belirtmek suretiyle ihale komisyon kararını iptal edebileceği,

Belirtilmiştir.

Yaklaşık maliyetin yanlış hesaplanması halinde, ihalenin iptal edilebileceğine ilişkin Kamu İhale Kurulu kararlarına³ aşağıda yer verilmiştir.

“Yapım işleri ihalelerinde idare tarafından geçerli teklifler tespit edilerek Kamu İhale Genel Tebliği’nin 45.1.1’inci maddesinde açıklanan formül uyarınca sınır değer hesaplanmakta olup, sınır değer hesabında yaklaşık maliyet tutarı da esas alınmaktadır. Bu çerçevede, ihalenin herhangi bir aşamasında yaklaşık maliyetin metrajlardaki ölçüm hatasına dayalı olarak yanlış hesaplandığının idarece tespiti halinde, bu durum sınır değerin ve dolayısıyla açıklama talep edilecek isteklilerin değişmesine yol açabilecektir. Ancak, bu durumun ihalenin iptal sebebi olabilmesi için doğru ve yanlış metrajlar arasındaki farkın anahtar teslimi götürü bedel yapım ihalelerinde kabul edilebilir metraj uyumsuzluklarının üzerinde olması gerekmektedir.

Söz konusu ihalede idarece üç iş kalemine ilişkin miktarların hatalı olduğu tespiti açıkça yapılmış olup, ortaya çıkan miktar farkları anahtar teslimi götürü bedel yapım ihalelerindeki kabul edilebilir metraj uyumsuzluklarının üzerindedir. Söz konusu metraj farkları nedeniyle hesaplanan yeni sınır değer sonrası aşırı düşük teklif sorgulaması yapılacak teklif sayısı da değişmektedir. Dolayısıyla, yaklaşık maliyete ilişkin hatalı işlemin düzeltilmesi, geri alınması veya kaldırılması Kanun’un temel ilkeleri açısından mümkün değildir.

Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılıkları belirtilen işlemlerin düzeltici işlemle giderilemeyecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, ihalenin iptali gerekmektedir.” (Karar Tarihi: 20.11.2013, Karar No: 2013/UY.III- 4370).

“Bu çerçevede, özellikle 30.01.2012 tarihli zeyilname ile binanın temel kazıları, betonarme boyutları ve duvar imalatları gibi hususlarda yapılan değişikliklerin yaklaşık maliyetin ve dolayısıyla da sınır değerin değişmesine sebep olabilecek nitelikte olduğu ve ihale komisyonunca da ihalenin bu gerekçeyle iptal edilmesine yönelik görüş bildirildiği; ayrıca Kamu İhale Mevzuatı gereğince ihale ilan tarihinden sonra yaklaşık maliyetin yeniden belirlenmesi ya da güncellenmesi ve buna bağlı olarak da sınır değerin yeniden belirlenmesi mümkün olmadığından, yukarıda sayılan mevzuata aykırılıklar düzeltici işlemle giderilemeyecek hususlar olarak kabul edilmiştir.

Dolayısıyla, ihale sürecinde düzenlenen zeyilnamelerin yaklaşık maliyetin değişmesine yol açabilecek nitelikte olduğu ve yaklaşık maliyette ortaya çıkabilecek ve tespiti mümkün olmayan miktardaki değişikliğin ihale sonucu üzerinde belirleyici olabileceği dikkate alındığında, yaklaşık maliyette ortaya çıkan bu değişikliğin ihale sürecinin bu aşamasında telafisi mümkün olmadığından, ihalenin iptal edilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.” (Karar Tarihi: 11.07.2012, Karar No: 2012/UY.III-2877).

“İdarelerce tesis edilen idari işlemin, hukuka aykırı olduğunun tespiti durumunda, o işlemin geçmişe etkili olarak hukuk aleminden kaldırılmasını sağlamak amacıyla, idari işlemin geri alınması cihetine gidilebilir. Buna göre, ihale yetkilisinin ihale kararını onayladıktan sonra, yaklaşık maliyetin yanlış hesaplandığı gerekçesiyle onay işlemini geri alarak, 4734 sayılı Kanunun 40 ıncı maddesi doğrultusunda ihaleyi iptal etmesi işlemi mevzuata uygun bulunduğundan, iddia yerinde görülmemiştir.” (Karar Tarihi: 09.11.2009, Karar No: 2009/UH.I-2700).

4. Yaklaşık maliyetin yanlış belirlenmesinin hakediş ödemelerine etkisi

4735 sayılı Kanunun 6’ncı maddesine göre; yapım işleri ihalelerinin tamamlanmasından sonra, işin tamamı için isteklinin teklif ettiği toplam bedel üzerinden anahtar teslimi götürü bedel sözleşme veya her bir iş kaleminin miktarı ile bu iş kalemleri için istekli tarafından teklif edilen birim fiyatların çarpımı sonucu bulunan toplam bedel üzerinden birim fiyat sözleşme düzenlenir. Yapım işlerinde; niteliği itibarıyla iş kalemlerinin bir kısmı için anahtar teslimi götürü bedel, bir kısmı için birim fiyat teklifi alma yöntemleri birlikte uygulanmak suretiyle gerçekleştirilen ihaleler sonucunda ise karma sözleşme düzenlenir.

Yapım İşleri Genel Şartnamesinin;

“Geçici hakediş raporları” başlıklı 39’uncu maddesinde, “(1) Birim fiyat esasına göre yapılan işlerin bedellerinin ödenmesinde aşağıdaki esaslara uyulur:

“Geçici hakediş raporları” başlıklı 39’uncu maddesinde, “(1) Birim fiyat esasına göre yapılan işlerin bedellerinin ödenmesinde aşağıdaki esaslara uyulur:

a) Sözleşmeye ekli birim fiyat teklif cetvelinde yazılı veya sonradan düzenlenen yeni birim fiyatlar ile metrajlarından hesaplanan iş kalemi miktarlarının çarpımı üzerinden hesaplanan tutardan sözleşmedeki kayıtlara ve ilgili kanunlara göre yapılacak kesintiler de çıktıktan sonra, sözleşmenin ödemeye ilişkin hükümleri çerçevesinde kendisine ödenir.

…

(2) Anahtar teslimi götürü bedel esasına göre yapılan işlerin bedelleri, ihale dokümanında öngörülen ilerleme yüzdeleri üzerinden sözleşmesinde ve eklerinde yazılı esaslara göre ödenir.”.

“Kesin hakediş raporu ve hesap kesilmesi” başlıklı 40’ıncı maddesinde; “(10) Hesap kesme işleminde, gerçekleştirilen bütün işlerin kesin hakediş raporuna geçirilen bedelinden iş sırasında geçici hakediş raporları ile ödenen miktarlar düşülür. Daha sonra 39 uncu maddede açıklanan geçici hakediş ödeme usulleri çerçevesinde, hakedişe yapılan ek ve kesintilerden sonra kalan tutar yükleniciye veya vekiline ödenir.

(11) Hesap kesme işlemi sonucunda, yüklenici idareye borçlu kaldığı takdirde, borcu genel hükümlere göre tahsil edilir.”,

hükmü yer almaktadır.

Üzerine ihale yapılan müteahhide (yüklenici) yaptığı iş karşılığı olarak, yaklaşık maliyete göre değil yüklenicinin teklif ettiği fiyatlar ve yapılan iş kalemi miktarları üzerinden ödeme yapılmaktadır. Dolayısıyla yaklaşık maliyet hesabında yapılan miktar ya da fiyat yanlışlıklarının, hakediş ödemelerine herhangi bir etkisi olmayacaktır.

Örnek olayımızda yaklaşık maliyet hesabında yanlışlık yapılarak, 15.280.1009 poz nolu iş kalemi miktarının projeye göre 62000 m² olması gerekirken 6000 m² fazlasıyla 68000 m² alınması sonucunda yaklaşık maliyetin (6000 m² * 82,65 TL) 495.900,00 TL fazla hesaplandığı, yapılan bu yanlışlık sonucunda 14.393.896,00 TL olması gereken yaklaşık maliyetin 14.889.796,00 TL olarak hesaplandığı varsayılmıştı. Hakediş ödemesi yapılırken 15.280.1009 poz nolu iş kalemi için gerçekten yapılan iş miktarına göre ödeme yapılacağı için, yaklaşık maliyetin 6000 m² fazla hesaplamasının hakediş ödemelerinde bir önemi olmayacaktır.

Aşağıda belirtilen Sayıştay Temyiz Kurulu Kararında, yaklaşık maliyet belirlenirken hata yapılmış olsa da, yaklaşık maliyetin gizli olması ve yüklenicinin teklif ettiği fiyata göre ödeme yapılması nedeniyle herhangi bir zararının oluşmayacağı ifade edilmiştir.

“…işinde, KLA-012 poz nolu stabilize hazırlanması, serilmesi ve sıkıştırılması imalatına ait özel fiyat tanzim edilirken, analizde yer alan iş makineleri mazot tüketim miktarlarının 1.1.2002 tarihinden önceki miktarın % 57’si yerine

tamamı üzerinden değerlendirildiği gerekçesiyle, 2.562.607.000- liranın tazminine hükmedilmiştir.

Dilekçi, 4734 Sayılı Kamu İhale Kanununa göre yüklenici teklif fiyatının ödemeye esas olduğunu, ayrıca söz konusu analizin doğru girdiler ile tanzimi durumunda yüklenici teklif fiyatından daha yüksek olduğunun görüldüğünü, bu nedenlerle de yersiz ödemede bulunulmadığını iddia etmektedir.

…

Stabilize dolgu imalatına ait yaklaşık maliyet Bayındırlık ve İskan Bakanlığının 08.008, 03.508, 03.538,03.541 poz nolu birim fiyat ve rayiçleri kullanılarak tespit edilmiştir. Bu işlem yapılırken Yüksek Fen Kurulu Başkanlığının 15.03.2002 tarih ve B/346 sayılı kararında açıklanan, fiyat analizlerinde yer alan iş makineleri mazot miktarının 01.01.2002 tarihinden itibaren % 57’sinin esas alınacağı kuralına uyulmamış, mazot miktarı % 100 olarak alınmıştır. Yaklaşık maliyet tespitinde dilekçinin de iddia ettiği şekilde, iş makineleri bedellerinin eksik alındığı, sonuç olarak ta belirlenen tutarın gerçek maliyetin altında olduğu görülmektedir. 03.508 poz nolu arazöz analizinde, şoför 1,44 saat olarak yer alırken yaklaşık maliyet hesabında 1,26 saat olarak değerlendirilmiştir.

Sonuç olarak; yapılan işlem sonucunda herhangi bir zarar meydana gelmediğinden ve yaklaşık maliyet gizli olduğundan 4734 Sayılı Kamu İhale Kanununun 9. ve 60. maddeleri gereğince dilekçi iddialarının kabul edilerek, 798 sayılı ilamın 2. maddesi ile verilen tazmin hükmünün KALDIRILMASINA,…karar verilmiştir.” (Sayıştay Temyiz Kurulu Kararı, Tutanak Tarihi: 23.10.2007 Tutanak No: 29576)⁴.

5. Konunun kamu zararı açısından değerlendirilmesi

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 71’inci maddesinde; “Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” şeklinde tanımlanmıştır.

5018 sayılı Kanunun 71’inci maddesinde, kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterler olarak;

• İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,
• Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,
• Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,
• İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,
• İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,
• Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması, sayılmıştır.

5018 sayılı Kanunun 71’inci maddesindeki “d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,” kriterine karşılık olarak, Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul Ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 6’ncı maddesinde; “ç) İlgili mevzuatı gereğince görevlendirilen komisyon veya kişilerce rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla iş yaptırılması, mal veya hizmet alınması,” ifadesi yer almıştır.

Buna göre; örneğimizdeki ihalede, yaklaşık maliyetin yanlış hesaplanmasından kaynaklı olarak, ekonomik açıdan en avantajlı teklif veren istekli yerine 500.000,00 TL daha fazla teklif veren istekli üzerine ihale yapılmış olmakla birlikte, iş yapılmadan önce ihalenin iptal edilmesi halinde, “kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmayacağı” için kamu zararı oluşmayacaktır.

Ancak, söz konusu ihalenin iptal edilmemesi ve yaklaşık maliyetin yanlış hesaplanmasından kaynaklı olarak 500.000,00 TL daha fazla teklif veren istekli ile sözleşme imzalanarak işin yaptırılması halinde, 5018 sayılı Kanunun 71/d maddesinde ifade edildiği üzere, “işin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla yaptırılması,” nedeniyle kamu kaynağında bir azalma meydana geleceği için kamu zararının oluşacağı düşünülmektedir.

Yükleniciye yaptığı iş karşılığı olarak teklif ettiği ihale bedeli ödenmiş olacağı için, oluşan 500.000,00 TL kamu zararının yükleniciden (ilgiliden) tahsil edilemeyeceği, kamu zararının oluşumuna neden olan kamu görevlilerinden tahsil edilmesi gerektiği değerlendirilmektedir.

Yükleniciye, gerçek dışı belge düzenlemek suretiyle yapılmamış işleri yapılmış gibi göstererek veya yapılan işleri olduğundan daha fazla göstererek fazla ödeme yapılması halinde, 5018 sayılı Kanunun 71’inci maddesinin (a) ve (b) bentleri gereğince kamu zararı oluşacağı açıktır. Bu durumda kamu zararı tutarının, kamu zararının oluşumuna neden olan sorumlular ile birlikte yükleniciden (ilgiliden) tahsil edilmesi gerekir.

14.06.2007 tarihli ve 5189/1 karar numaralı 5018 sayılı Kanun Çerçevesinde Sorumlu Tutulacak Görevli ve Yetkililerin Belirlenmesi Hakkında Sayıştay Genel Kurul Kararının; “c) Kurul, Komisyon veya Benzeri Bir Organca Düzenlenen Gerçekleştirme Belgelerinde Sorumluluk başlıklı III-4’üncü maddesinde;

5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesi uyarınca mali işlemin gerçekleştirilmesinde görevli olanların sorumluluğu, bu işlemleri yetkili ve görevli olarak yapmalarına ve yapılan giderin bu kişilerce düzenlenen belgeye dayanılarak yapılması hususlarına göre belirlenmektedir. Bu nedenle mevzuatına göre oluşturulan kurul, komisyon veya benzeri bir organ tarafından düzenlenen keşif, rapor, tutanak, karar veya ödemeye esas benzeri belgelerden doğacak sorumluluğa, işlemi gerçekleştiren ve bu belgeyi düzenleyip imzalayan kurul üyelerinin de dahil edilmeleri ve bu işlem nedeniyle harcama yetkilisiyle birlikte sorumlu tutulmaları gerektiğine çoğunlukla,” karar verildiği ifade edilmiştir.

Buna göre; örneğimizdeki ihalede, yaklaşık maliyetin yanlış hesaplanmasından kaynaklı olarak oluşan 500.000,00 TL kamu zararından, yaklaşık maliyeti belirlemekle görevli olan kişilerle birlikte, ihale komisyonu başkan ve üyeleri ile ihale yetkilisinin kusur durumlarına göre sorumlu olacağı anlaşılmaktadır.

Yapılan görev ile kamu zararı arasında illiyet bağı bulunmadığı için hakediş ödemelerinde oluşan kamu zararından, ödeme emri belgesini düzenleyen olarak gerçekleştirme görevlisinin sorumlu olmayacağına ilişkin Sayıştay 8. Dairesinin kararına aşağıda yer verilmiştir.

“Muayene ve Kabul Komisyonu tarafından işin sözleşme ve şartnamesine uygun ve tam olarak yapıldığının tespit edilmesi üzerine, düzenlemiş olduğu ödeme emri belgesinde imzası bulunan ve ekli belgelerden ilam konusu hatalı ve mükerrer imalatları tespit etmesi mümkün olmayan, yapım işinin hakediş hazırlama, kontrollük, inceleme, geçici ve kesin kabul gibi işlemlerin hiçbir aşamasında görev almayan ilgilinin, Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla yapmış olduğu işlem ile oluşan kamu zararı arasında bir illiyet bağının bulunmadığı değerlendirildiğinden, söz konusu ödeme emri belgesini düzenleyen olarak Gerçekleştirme Görevlisi…………’in (………….) sorumluluğa ilişkin olarak yapmış olduğu itirazın yerinde olduğuna ve oluşan kamu zararında sorumluluğunun bulunmadığına karar verilmiştir.

Bu itibarla, Özel Anz 34 pozuna ait oluşturulmuş fiyat analizinin incelenmesinde; “04.257/3 Ç.1040 kalite Ø (27-60) mm çelik çubuk” malzemesi rayiç fiyatının hatalı alınması sonucunda oluşan TL kamu zararının;

Harcama Yetkilisi ……….. (…………..) ile Diğer Sorumlular ………… (……………) ve………………’ya (……………………………………………………………… ),

Müştereken ve müteselsilen,

6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile ödettirilmesine, oy birliğiyle karar verildi.” (Sayıştay 8. Dairesi, Yılı: 2017, Karar No:233, İlam No:317, Tutanak Tarihi: 28. 12.2021)⁵.

İhale konusu işin öngörülen bedelini ifade eden yaklaşık maliyet; uygulanacak ihale usulünün, ihaleye ilişkin yeterlik kriterlerinin, ihalenin ilanına ilişkin süre ve kuralların, ihaleye sadece yerli isteklilerin katılımının sağlanması ve aşırı düşük tekliflerin belirlenmesinde kullanılmaktadır. Bu nedenle, ihalenin sağlıklı olarak sonuçlandırılması için yaklaşık maliyetin doğru hesaplanması önem arz etmektedir. Yaklaşık maliyetin yanlış hesaplanması, yapılan yanlışlığın tutarına bağlı olarak bazen ihale sürecinde yapılan birçok işlemin de yanlış yapılmasına neden olurken bazen de herhangi bir olumsuz etkisinin olmadığı görülmektedir.

Yaklaşık maliyetin olması gerekenden fazla hesaplanmasının; sınır değer tutarının değişmesi nedeniyle aşırı düşük tekliflerin ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesine etkisinin olduğu, ihalenin daha fazla teklif veren istekli üzerinde bırakılmasına neden olabileceği örnek hesaplamayla gösterilmiştir. Yaklaşık maliyetin yanlış hesaplanmasından kaynaklı olarak daha fazla teklif veren istekli üzerine yapılan ihalenin, iş yapılmadan önce iptal edilmesi halinde kamu zararı oluşmayacaktır. Daha fazla teklif veren istekli ile sözleşme imzalanarak işin yaptırılması halinde ise kamu kaynağında bir azalma meydana geleceği için kamu zararının oluşacağı ve dolayısıyla kamu görevlilerinin sorumluluğunun gündeme geleceği düşünülmektedir.

Kaynakça

1. https://yfk.csb.gov.tr/birimfiyatlar
2. https://ekap.kik.gov.tr/EKAP/Vatandas/SinirDegerHesaplama.aspx
3. https://ekap.kik.gov.tr/EKAP/Vatandas/KurulKararSorgu
4. https://kararlar.sayistay.gov.tr/ttk
5. https://kararlar.sayistay.gov.tr